三天之内，杰里·李被警察从睡梦中叫醒了六次。
他住在一辆面包车里。警察每次到来，都会以「在城市范围内露营」为由开出罚单。他把车开走，等警察离开以后，再回到原来的地方继续睡觉。警方在记录中写道，李「无视城市条例」，总是在警察离开以后回到车里，早班警员需要继续检查，并准备把车拖走。
这段经历被索托马约尔大法官写进了「格兰茨帕斯市诉约翰逊案」的异议意见。它看上去像一场荒诞的循环：警察成功制止了六次露宿，却没有让一个无家可归的人因此获得住处。人只是暂时离开，然后在困意和夜色中再次回来。
问题出在一条毯子上。
在俄勒冈州格兰茨帕斯市，只要一个人在公共场所放置毯子、睡袋或其他寝具，目的是维持一个临时生活地点，就可能构成条例所说的「露营」。第一次违反条例可能面临罚款；多次收到罚单，还可能被禁止进入城市公园 30 天。违反禁入令，则可能进一步构成刑事侵入，最高面临 30 天监禁和 1250 美元罚金。
在《议正言辞》第 14 期节目中，我们从帕帕克里斯托案出发，讲述旧式流浪法为什么会因法律模糊而退出历史舞台。但如果法律不再直接惩罚所谓的「流浪者」，转而处罚露宿街头的行为，它是否真的完成了从「身份」到「行为」的转变？
2024 年的格兰茨帕斯案给了地方政府一个相当宽松的答案。一年以后，特朗普签署第 14321 号行政令，又把这个答案转化为一套覆盖联邦拨款、民事收治和住房项目的政策方向。
这两份法律文件共同提出了一个更复杂的问题：当一个人没有其他地方可去时，处罚他在公共场所睡觉，究竟是在管理一种行为，还是在驱逐某一类人？
从「无家可归者」到「使用寝具的人」
格兰茨帕斯是美国西部一座人口约 3.8 万的小城。案件审理期间，当地估计有大约 600 名无家可归者。城市没有公共的无家可归者收容所，唯一提供床位的机构是一家宗教背景的救助站。它要求入住者戒烟、参加宗教活动，并遵守一系列生活和工作规则。对于部分残障人士、无法工作的人和不愿接受宗教要求的人来说，那里的床位并不可用。
但城市的露营禁令几乎覆盖了所有公共空间。条例禁止在街道、人行道和小巷睡觉，禁止在公共土地设置「营地」，也禁止在公园露营和过夜停车。案件中的两名代表原告格洛丽亚·约翰逊和约翰·洛根通常睡在自己的车里；只要在车中使用寝具并把那里当作临时生活地点，同样可能落入禁令。
他们起诉时，依据的是第九巡回上诉法院 2018 年在「马丁诉博伊西市案」中确立的规则。那份判决认为，当一座城市中无家可归者的人数超过实际可用的收容床位时，政府不能再禁止那些「非自愿无家可归者」在公共场所睡觉。人总要在某个地方睡觉。如果室内没有任何位置，睡在室外就不是一项可以自由放弃的选择。
联邦地区法院沿用了这个思路。它认为，格兰茨帕斯的无家可归者人数多于实际可用床位，因此禁止城市对这类人执行露营条例。第九巡回上诉法院维持了判决。对美国西部许多城市来说，这等于给政府执法增加了一条硬性限制——只要无家可归者人数超过了可用的收容床位，政府就不能禁止这些人露宿街头，否则就可能违反了宪法第八修正案。
格兰茨帕斯市政府随后把案件上诉到最高法院。2024 年 6 月 28 日，最高法院以 6:3 推翻了原判。
争论的核心不在于帐篷是否影响环境，也不在于当地是否应当建设更多收容所，而在一个看似抽象的法律分类上：条例处罚的究竟是「无家可归」这一身份，还是「在公共场所露营」这一行为？
「身份」不能入罪，但「行为」可以
美国最高法院早在 1962 年的「罗宾逊诉加利福尼亚州案」中就确认，国家不能仅仅因为一个人具有某种身份或状态而处罚他。加利福尼亚州当时把「处于毒品成瘾状态」本身规定为犯罪。最高法院认为，即使刑期只有一天，也不能仅仅因为一个人患有某种疾病或处于某种状态就把他送进监狱，这属于第八修正案禁止的「残酷和异常刑罚」。
但六年后的「鲍威尔诉得克萨斯州案」，又在身份与行为之间划出了一条细线。鲍威尔患有酒精依赖症，却不是因为「酗酒者」身份被定罪，而是因为「在公共场所醉酒」这一行为受到处罚。
格兰茨帕斯案多数意见沿用了这条界线。戈萨奇大法官写道，当地条例从字面上适用于所有人。无论是没有住所的无家可归者、路过的背包客，还是在市政大楼草坪扎营抗议学生，只要在公共场所露营，都可能违反同一条规定。法律没有直接宣布「无家可归者有罪」，而是禁止一个带有行为要件的动作。
多数意见还强调，第八修正案中的残酷和异常刑罚条款，主要规范「定罪以后可以施加何种刑罚」，并不能用来审查「什么行为可以被规定为犯罪」。言论自由、平等保护、正当程序等其他宪法条款，当然可能限制国家的定罪权；但在本案这个具体问题上，第八修正案并不禁止一般性的公共露营禁令。
索托马约尔代表三名异议法官提出了完全不同的理解。她认为「睡眠是一种生理必需，而不是犯罪」。对一个有住处的人而言，在公园睡觉或许是一项可以避免的行为。他可以回家，也可以住酒店。但对一个没有任何室内容身之处的人而言，不在某个地方睡觉，意味着必须永远保持清醒。条文表面上虽然没有出现「无家可归者」几个字，它所禁止的却恰好是无家可归状态中无法分离的生存行为。
这就是多数意见和异议意见真正分歧的地方。多数意见从法律条文出发，认为「无家可归者」和「在公共场所露营的人」是两个不同类别；异议意见则从现实处境出发，认为当一个人别无选择时，身份和行为只是同一枚硬币的两面。多数意见关注的是法律条文本身，异议意见关注的是法律的社会效益。
最高法院没有给城市提供一枚「万能钥匙」
格兰茨帕斯案很容易被概括成「最高法院允许处罚露宿街头」。这种说法并不准确。
首先，最高法院没有宣布「公共睡眠是一种犯罪」。是否制定露营禁令、在哪里禁止、采取罚款还是提供指定露营区，仍然是州和地方政府的自主决策范围。判决只是说，第八修正案本身并不禁止政府执行一般的露营禁令。
其次，法院只审理了「残酷和异常刑罚」这一个问题。它没有审查格兰茨帕斯条例是否因文字含混而违反正当程序条款，也没有判断执法者是否存在选择性执法问题。这些问题仍然可能违反宪法的其他条款，只不过不在格兰茨帕斯案的审查范围内。
因此，虽然「适用于所有人」的被最高法院保住了，但地方政府仍然不能在清理无家可归者时「为所欲为」，他们还要时刻注意地方条例本身的条文是否足够清晰、执法者在执法过程中有没有选择性执法（比如对背包客网开一面，但对无家可归者重拳出击）等等一系列问题，稍有不慎，仍然可能违反宪法。可以说，格兰茨帕斯案为地方政府清理流浪汉扫清了第八修正案的障碍，但并没有为地方政府提供一枚万能钥匙。
第 14321 号行政令：不直接抓人，而是改变钱流向哪里
2025 年 7 月 24 日，特朗普签署第 14321 号行政令，标题是《终结美国街头的犯罪与失序》。行政令援引 2024 年的一夜统计数据：全美国有 27.4 万人睡在街头、公园等不适宜居住的地方，是有记录以来的最高值。紧接着，行政令把「长期流浪」、扰乱秩序、突发冲突和暴力袭击并列，又把大量无家可归者描述为受到毒品和精神疾病影响。这个行政令真正要做的，是把无家可归问题的政策重心，从「如何提供住房」转向「如何恢复公共秩序」。为此，它动用了三个政策工具。
第一，是「联邦拨款」。美国的城市露营、游荡和非法占地规则主要由州与地方政府制定，总统不能签署一份行政令，就直接命令全美国的地方警察抓捕露宿者。第 14321 号行政令采取了另一条道路：要求司法部、卫生与公众服务部、住房和城市发展部、交通部评估各自掌握的酌情拨款，研究是否优先支持那些积极治理公开吸毒、城市露营、游荡和非法占地的州与城市。它还要求司法部在符合法律的范围内，为公共安全受到威胁、地方资源不足地区的营地清理工作提供资金支持。虽然这不是直接命令，但却能产生非常现实的影响。地方政府可以选择不执行，但这种选择可能影响它在联邦项目中的竞争位置。
第二，是「民事收治」。行政令要求司法部和卫生与公众服务部推动更为灵活的强制收治、机构治疗和后续过渡治疗标准。对象包括可能伤害自己或他人，以及流落街头且无法照顾自己的严重精神疾病患者。民事收治不是刑事定罪，它通常以治疗和保护为名，但它同样会剥夺人身自由。最高法院在「奥康纳诉唐纳森案」中曾明确，政府不能仅仅因为一个人患有精神疾病，就把他长期关押。如果一个精神病患者不具有危险性、又能够在自己或亲友帮助下安全生活，那么政府就无权对他进行强制收容。所以，行政令不能把「无家可归」直接变成强制住院的理由，它仍需考虑一系列问题，包括谁构成现实危险，谁确实无法照顾自己，收治需要何种证据和程序，机构之外是否存在可以提供支持的社区方案等等。
第三，是改变联邦无家可归项目的「基本逻辑」。过去十多年，美国联邦政策普遍推行「住房优先」模式。它的核心是先让一个人获得稳定住房，而不把戒酒、戒毒、接受治疗或达到最低收入作为入住条件；在住房稳定以后，再由项目提供自愿性的医疗、戒瘾和社会支持。第 14321 号行政令公开要求结束某些「住房优先」政策，增加治疗和服务参与要求，把更多资源转向过渡性住房、精神健康与成瘾治疗。它还允许住房项目在法律容许的范围内收集健康信息，在特定情况下与执法机关共享。
三项工具放在一起，呈现出一条清楚的政策链条：在街头，用露营禁令和营地清理恢复秩序；离开街头以后，以治疗、过渡安置和自立要求取代无条件获得永久住房的优先顺序；对于被认为无法照顾自己或者具有危险性的人，则扩大强制收治的使用。这比一项「禁止露宿」的法令复杂得多，也比格兰茨帕斯案走得更远。
判决鼓励「地方实验」，行政令却在用联邦资金统一方向
格兰茨帕斯案多数意见反复强调，如何解决无家可归问题，应当留给各地政府开展政策实验。法院不应当从第八修正案中发明一套全国统一的床位计算公式，再让联邦法官长期监督每个城市的收容能力。从联邦主义角度看，这个理由很好理解。纽约、洛杉矶与一座俄勒冈小城面临的问题肯定不同，地方政府需要同时照顾露宿者、周边居民、商户、儿童和残障人士对公共空间的不同需要。法院很难通过一条单一规则来统管全国。
但第 14321 号行政令带来了一个微妙的反转。最高法院刚刚以尊重地方试验为理由消除司法限制，联邦行政部门随即开始用拨款优先级，鼓励各地朝着露营执法、民事收治和治疗优先的同一方向努力。
这种影响是实打实的。住房和城市发展部在拨款文件中直接写道，最高法院在格兰茨帕斯案中维护了地方政府禁止公共露营的权力，并要求各地方与执法机关合作，减少公共露营和公开吸毒。2026 年，住房和城市发展部又推出总额约 40.4 亿美元的新一轮「持续照护」项目拨款，其中 13 亿美元拟优先用于过渡性住房和支持服务，以落实第 14321 号行政令所强调的目标。
不过，总统可以提出政策方向，并不意味着行政机关可以越过国会，自由改写每一项拨款的法定用途和分配程序。
2026 年 6 月 29 日，罗得岛联邦地区法院撤销了住房和城市发展部在 2025 年发布的两份相关拨款通知。法院认为，该部门仓促改变长期实施的「住房优先」和项目续期政策，却没有充分说明理由、没有考虑到相关方的信赖利益，还错过了法律规定的发布时间，因此构成《行政程序法》所禁止的「武断与反复无常」，属于违法。
这份判决没有宣布第 14321 号行政令整体无效。它处理的是一个更加基础的行政法问题：政府部门在制定数十亿美元的拨款规则时，仍然必须服从国会制定的法律，并遵循法定的决策程序。到了 2026 年，住房和城市发展部又发布了新的拨款方案，多个州和服务机构再次提起诉讼。截至本文写作时，新一轮争议仍在继续。
真正的问题
虽然无家可归者并不天然等同于精神疾病患者、毒品使用者或者治安危险，但露天营地可能带来的火灾、卫生、毒品和通行风险也是真实存在的。因此，一方面，把任何秩序执法都说成对弱者的迫害，无法回应城市居民的合理关切；而另一方面，把所有露宿者都放进「犯罪与失序」的叙事，同样无法解决他们为何失去住房，又怎样才能真正离开街头的社会难题。
面对这个日益严峻的问题，旧式流浪法会直接宣布「某种人有罪」，而现代法律已经很少采用这种写法。它更习惯禁止某些具体的失序行为。从法律语言上看，这确实是一种进步。但法律语言的进步，并不会自动带来现实结果的进步。一个人收到罚单以后，可能只是从一个街区转移到另一个街区；一片营地被清理以后，无家可归者仍然需要找到另一块可以躺下的地方。民事收治能够帮助一部分真正需要治疗的人，也可能在某些情况下，让「治疗」成为另一种形式的长期拘禁。
1972 年，帕帕克里斯托案要求警察不要先判断一个人「看起来可疑」，再从模糊法条中寻找罪名。半个多世纪以后，格兰茨帕斯案允许城市更明确地处罚露营行为，第 14321 号行政令又把联邦政策推向秩序和收治。但那个最古老的问题仍然没有消失：当国家说自己只是在管理街头时，它究竟是在处理一项具体危险，还是在把某些不受欢迎的人移出公众视线？
关键案件与概念
- 罗宾逊诉加利福尼亚州案——最高法院认定，国家不能仅仅把毒品成瘾这一身份或状态规定为犯罪，是「禁止处罚纯身份」原则的主要来源。
- 鲍威尔诉得克萨斯州案——最高法院没有把罗宾逊案扩大到公共醉酒行为，成为后来区分「身份」与「行为」的重要判例。
- 马丁诉博伊西市案——第九巡回上诉法院认为，当实际可用床位不足时，城市不能处罚非自愿无家可归者在公共场所睡觉；这一规则后来被格兰茨帕斯案否定。
- 格兰茨帕斯市诉约翰逊案——最高法院以 6:3 认定，一般适用的公共露营禁令处罚的是行为而非无家可归身份，因此不违反第八修正案。
- 第 14321 号行政令——特朗普于 2025 年 7 月 24 日签署的《终结美国街头的犯罪与失序》，通过联邦拨款、民事收治、项目条件和数据规则推动更强调秩序、治疗与自立的无家可归治理。
- 住房优先——先帮助无家可归者进入稳定住房，不把戒酒、戒毒、治疗或最低收入作为入住前提；支持服务通常仍然存在，但原则上不以接受服务作为获得住房的先决条件。
- 民事收治——以危险性、严重精神疾病或无法照顾自己等标准，在刑事定罪之外对个人实施强制治疗或机构安置。它仍然受到正当程序和残疾人权利规则约束。
- 《行政程序法》——要求联邦行政机关在权限范围内，以有依据、不武断的方式作出决定。它是法院审查第 14321 号行政令具体实施措施的重要法律工具。
本文是《议正言辞》第 14 期节目《无业游民也有罪？美国流浪法的宪法时刻 》的延伸阅读。如果你还没有听过这一期，可以先从正片了解帕帕克里斯托案，以及旧式流浪法如何把警察的主观怀疑变成逮捕与定罪。如果你对本文还有自己的观点，欢迎在评论区聊聊你的看法。