2003 年 3 月 17 日晚上十点，27 岁的孙志刚离开自己的住处，准备去附近的网吧上网。他是湖北黄冈人，两年前毕业于武汉科技学院（也就是现在的武汉纺织大学）。就在不到一个月前，也就是 2 月 24 日，孙志刚被广州市达奇服装有限公司录用。于是他从武汉来到广州，和朋友一起住在一间出租屋里，过着两点一线的普通上班族生活。
就在他去网吧的路上，孙志刚被警察拦下，要求检查身份证件。由于来广州才二十多天，孙志刚还没有来得及办理暂住证。身份证是有的，只是这天晚上恰好没有带在身上。但正是因为无法核实证件，孙志刚被带到了附近的黄村街派出所。大约一个小时以后，他给同住的朋友打去电话，让朋友把身份证和钱送来派出所。
朋友和另一名同事赶到派出所时，已经接近午夜。证件送到了，人却没能领出来。第二天，孙志刚被送往广州市收容遣送中转站，又在一天后被送到了收容人员救治站。3 月 20 日中午，孙志刚在救治站中离奇死亡。
从 3 月 17 日被警方带到派出所，到 3 月 20 日死在收容救治站，前后不到三天。这个案件后来被多家媒体跟踪报道，一时轰动全国，这就是著名的「孙志刚案」。这起案件后来引发了关于「行政法规是否违宪」的激烈讨论，诸多法律学者联名上书，请求全国人大启动违宪审查。孙志刚死亡整整三个月后，国务院公布新法规，并决定自 8 月 1 日起废止已经运行二十一年的收容遣送制度。
一起因错误收容引发的刑事案件，为什么能有这么大的能量？要回答这个问题，我们要把时间推回到 2003 年 3 月 17 日，从孙志刚给朋友打的那通电话讲起。
错误收容与救治站里的死亡
孙志刚被带到黄村街派出所后，工作人员给他做了简单的信息登记。在之后公开的信息登记表上，孙志刚被归类为「三无人员」，也就是「无固定住所、无生活来源、无有效证件」的人。派出所负责人在表格上签字，同意对孙志刚进行收容遣送。
这个决定的依据，是当时的《广东省收容遣送管理规定》。根据《规定》的第九条第 6 款，对于「无合法证件且无正常居所、无正当生活来源而流落街头」的人员，应当予以收容。然而，现实中的孙志刚不仅有身份证，而且有稳定的住处。他所任职的公司也能证明，他从 2 月 24 日起就在那里上班，职位是平面设计师。可以说，孙志刚和所谓的「三无人员」连边都沾不上。他唯一有问题的地方，就是没有办理广州的暂住证。但根据广东省法工委后来的解释，仅缺暂住证，是不能收容的。也就是说，即使抛开后来的宪法争议，仅仅按照当时广东省自己的规定，孙志刚案也存在很大的问题。
第二天，也就是 3 月 18 日，孙志刚被送往广州市收容遣送中转站。当天，他从中转站里给朋友打过电话。据朋友回忆，孙志刚在电话中「有些结巴，说话速度很快，感觉他非常恐惧」。于是，朋友随即联系了他所在公司的老板。公司同事先去办理领人，被告知手续不全。等证明材料备齐以后，老板又亲自赶到中转站，但当时已经临近下班，工作人员告知要等到第二天。
3 月 19 日，朋友打电话到中转站询问，才知道孙志刚又被转走了。后来披露的护理材料记载，就在前一天，3 月 18 日的晚上 11 点 30 分左右，孙志刚被送到了广州市收容人员救治站。所谓的「收容人员救治站」，其实就是广州市脑科医院的江村住院部。这里要稍微提一下，按照正常的收容遣送流程，孙志刚被送到收容遣送中转站以后，下一站应该是遣送到湖北黄冈的老家。但由于某些非正常的原因，他没有等到遣送阶段，就被送到了医院。
朋友和同事想去医院见他，又被告知不能见，这次的理由是：必须要他的亲属前来，才能在医院见到人。3 月 20 日中午，朋友再次给医院打电话。而这次，对方告诉他们，孙志刚已经死亡。医院最初给出的说法是突发心脏病。护理记录记载的死亡时间是当天上午 10 点 25 分。但护理记录本身也有疑点。孙志刚入站时意识清醒，记录里没有记录异常。此后相当长的一段时间，护理内容只是说他在「睡眠」。直到 20 日上午 10 点，护士才发现他面色苍白、不说话也不动，呼吸微弱，血压已经测不到。医生随后抢救，10 点 25 分停止治疗。
这个消息，对于孙志刚远在湖北老家的亲属来说，可谓是晴天霹雳。得到消息后，他们立刻赶来广州。对于医院给出的「突发心脏病」的解释，孙志刚的父母完全无法接受。他们没有立刻火化遗体，而是要求尸检，查明死因。4 月 3 日，中山大学法医鉴定中心对孙志刚的遗体进行检验。4 月 18 日，出具的鉴定意见显示，孙志刚的死因是：大面积软组织损伤，导致创伤性休克死亡。
尸检报告显示，他的腰部和背部皮下存在大面积出血，而身体的其他重要器官却没有明显病变。也就是说，孙志刚根本不是因为突发心脏病死亡，他是被人活活打死的。而医院记录上所说的长时间「睡眠」状态，很可能就是创伤性休克的表现。
法院后来查明，孙志刚对自己被无故带到派出所，进而又被收容遣送的遭遇非常不满。被送到医院以后，孙志刚的反应非常激烈，一直大声喊叫，因而得罪了医院的工作人员乔燕琴。3 月 19 日晚，乔燕琴授意院内的其他被收容人员，对孙志刚进行殴打。到 3 月 20 日凌晨，孙志刚一共遭到过两轮殴打，最终因为创伤性休克，于当日上午死亡。
4 月 25 日，也就是孙志刚的尸检结果出来一周后，《南方都市报》刊发长篇调查《被收容者孙志刚之死》。报道发表以后，很快被《北京青年报》、人民网、新华网等转载跟进。这些报道和评论，让孙志刚案变成了全国性的公共事件。
当时正值非典疫情，全国新闻的注意力主要集中在非典的相关话题。但即便如此，孙志刚案仍然在很短时间里获得广泛传播。对大量离开家乡、到城市求学和工作的人来说，孙志刚的遭遇让他们感同身受。一个刚毕业两年的大学生，在完全不符合收容条件的情况下，在短短的三天时间里，被一环扣一环地转运，最终在极度痛苦中死去。这已经超出了一般刑事案件的范畴。人们在群情激愤的同时，不约而同地将矛头指向了那个运行多年的「收容遣送制度」。
收容遣送如何从救济走向管控
那么，当时的收容遣送究竟是怎样一套制度呢？
我国的收容遣送制度始于 1951 年，是计划经济的产物，最初是用来对涌入城市的流浪人员进行救济、带有社会福利性质的措施。到了改革开放以后，随着城市经济的不断发展，跨区域的人口流动变得愈发频繁，城市中开始出现更多的流浪人员。为了应对这一现象，1982 年 5 月，国务院发布《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》。也就是从这个《办法》开始，收容遣送的「救济性」不再是它的唯一目标。该《办法》的第一条规定：
为了救济、教育和安置城市流浪乞讨人员，以维护城市社会秩序和安定团结，特制定本办法。
从这一条可以看出，收容遣送的重点实际在于「维护秩序和安定团结」，治安管理功能已经开始显现。之后，随着社会流动的加快，以及治安状况的恶化，在还没有找到更好的管理办法之前，收容遣送的治安管理功能被强化了。也正因如此，收容遣送的「强制性」也在加强。《办法》第六条就规定，被收容人员「必须服从」收容遣送。也就是说，尽管制度本身带有福利救济的属性，但被救济的对象却没有拒绝救济的权利。从这一点上讲，「救济」和「管控」这两个目标之间，本身就存在着一定的矛盾和张力，「管控性」的加强，必然意味着「救济性」的削弱。
在 1982 年的《办法》中，收容遣送的对象还只是「城市流浪乞讨人员」。但到了 1991 年，国务院又发布了《关于收容遣送工作改革问题的意见》，正式提出了「无合法证件、无固定住所、无稳定收入」的所谓「三无人员」的概念，收容遣送的范围也因此扩大。在这里，收容遣送不但成了驱赶外来人口的手段，其维护社会治安的目的也更加明显。应该说，这时的收容遣送已经严重淡化了最初的「救济性」目标。
有学者把这种现象概括为制度的「异化」。也就是说，制度原本具有社会福利性质，但城乡分割的二元体制、不受监督的行政权力，以及素质低下的执法人员，在这些因素的共同作用下，制度的实际功能就被逐渐改变了。
在各地方政府的实践中，这一现象也非常明显。例如，广东省人大常委会在 2002 年发布的《广东省收容遣送管理规定》，也就是孙志刚被强制收容的政策依据，就明确将「三无人员」直接作为收遣对象。虽然在本案中，孙志刚并不是所谓的「三无人员」，他之所以被强制收容，是因为基层执法机关在执行过程中发生了错误。但社会公众之所以如此愤怒，可能并不只是针对基层执行的错误，而更多的是针对那个被「异化」的制度本身。
实际上，到 2003 年，收容遣送已经运行了二十一年，而社会公众对这项制度的不满情绪也已经积攒了多年。在众多的批评声音中，最直接，也是最严厉的批评，是这项制度可能存在「合宪性问题」。
法律保留与两份审查建议
我们来看一下当时的相关法律规定。
1982 年《宪法》第三十七条规定：「中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定，并由公安机关执行，不受逮捕」。1996 年《行政处罚法》第九条规定：「限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定」。2000 年《立法法》第八条规定：「对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚，只能制定法律」。
注意，这里的「法律」特指全国人大及其常委会制定的法律。如果把收容遣送理解为行政处罚，它会直接触碰《行政处罚法》的法律保留；即使不作这种定性，作为限制人身自由的强制措施，它也落入《立法法》的法律保留范围。换句话说，到 2003 年，国务院 1982 年制定的《收容遣送办法》，已经面临与《宪法》《行政处罚法》和《立法法》相抵触的严重问题。
就在《南都》报道发表的二十天后，5 月 14 日，北京大学毕业的三名法学博士，向全国人大常委会提交了一份审查建议书。他们以《立法法》第八十八条和第九十条为依据，建议全国人大常委会对国务院 1982 年的《收容遣送办法》进行审查。5 月 23 日，又有五名学者向全国人大常委会提交了建议书，依据《宪法》第七十一条的规定，请求全国人大常委会就孙志刚案以及收容遣送制度，启动特别调查程序。
这里要强调一下，国务院的《收容遣送办法》发布于 1982 年 5 月 12 日，而现行《宪法》则颁布于 1982 年 12 月 4 日。也就是说，国务院的《办法》发布时，现行《宪法》还没有颁布。但在此后，1996 年《行政处罚法》、2000 年《立法法》陆续施行，对限制人身自由的权力来源提出了更严格的要求。法律环境已经发生了深刻的变化，这部《办法》也就显得有些「不合时宜」。
从收容遣送到社会救助
无论如何，在孙志刚案发生的 2003 年，收容遣送制度显然已经走到了生命的末期。就在全国上下的讨论持续升温的当口，6 月 4 日，时任全国人大常委会委员长吴邦国，向国务院总理温家宝转送有关材料，并写下工作意见。他建议国务院有关部门对这个事项进行研究，全国人大法工委可以派人参加。6 月 18 日，国务院常务会议通过新的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》。6 月 20 日，温家宝签署国务院令第 381 号，将新办法公布，并规定从 8 月 1 日起施行；1982 年的《收容遣送办法》也在同一天废止。自此，运行了二十多年的收容遣送制度宣告终结，全新的救助管理制度开始取而代之。
新的《救助管理办法》第十一条规定：
救助站应当劝导受助人员返回其住所地或者所在单位，不得限制受助人员离开救助站。救助站对查明住址的，及时通知其亲属或者所在单位领回；对无家可归的，由其户籍所在地人民政府妥善安置。
由此可以看出，新制度不再用强制性的收容遣送，而回归了更加温和的「社会救济」目的。
新办法还重新安排了公安机关的角色。发现流浪乞讨人员时，公安机关主要是告知、引导他们向救助站求助。救助经费则由政府财政保障，不得向受助人员、亲属或者单位收费，也不得组织受助人员从事生产劳动。对救助站工作人员，新办法明确禁止拘禁、变相拘禁、打骂、体罚和虐待。
总之，国务院通过「废旧立新」的方式，终止了一项可能存在合宪性问题的制度。既然制度已经被国务院自己终止，也就不存在进一步开展法律审查的必要。在上一期节目中，我们讲了美国流浪法的废除过程。1972 年，美国最高法院通过司法审查的方式，宣告杰克逊维尔市的流浪法无效，并对整个旧式流浪法造成深远影响。这是一项运行了一百多年的成熟机制，美国最高法院在审理个案时，有权对涉及的法律条文进行违宪审查。与此相比，中国在处理类似的问题时，使用了一种更加温和，也更符合国情的方式。
回到流浪者管理问题本身，虽然中国和美国之间，在政治制度、法律传统等各个方面都有巨大的差异，但两国政府在管理城市中的流浪者时，所面对的根本矛盾却是一致的。一方面，地方政府为了维护公共秩序，需要对流浪者实施一定的管理；但另一方面，这种管理本身很可能又会侵犯个人的合法权利。孙志刚案就是一个极端的例子。制度本身的缺陷，行政权力不受监督，再加上执行人员本身素质低下，在那个经济高速增长的年代，共同酿成了这一桩不可挽回的悲剧。
刑事审判与责任追究
2003 年 6 月 5 日，孙志刚被故意伤害致死案在广州市中级人民法院公开审理。站在被告席上的一共有十二个人，包括四名医院护工，以及另外八名被收容的人员。法院查明，护工乔燕琴因为不满孙志刚大声呼救，策划把他调到另一间病房，并授意病房里的李海婴等其他被收容人员，对他进行殴打。李海婴随后组织、指挥其他人动手。护工吕二鹏不但参与策划，在孙志刚向他反映遭到殴打以后，还用塑胶棒继续加害。3 月 20 日凌晨，孙志刚先后遭到两轮围殴，最终因大面积软组织损伤和创伤性休克死亡。
这里可能有人会问，既然孙志刚被打死了，为什么法院判的是「故意伤害罪」，而不是「故意杀人罪」？这是因为，故意杀人要求行为人具有剥夺他人生命的故意；而本案中，法院认定这些人的直接目的，是殴打和伤害孙志刚，死亡只是伤害行为造成的严重后果。根据《刑法》的规定，故意伤害致人死亡，同样可以判处十年以上有期徒刑、无期徒刑或者死刑。
6 月 9 日，法院宣告一审判决。乔燕琴被判处死刑立即执行，剥夺政治权利终身；李海婴被判处死刑缓期二年执行；其余人员则分别被判处三到十五年有期徒刑，以及无期徒刑。十二名被告全部提出上诉。6 月 27 日，广东省高级人民法院二审驳回上诉，维持原判，并依照最高人民法院的授权，核准了乔燕琴的死刑。乔燕琴在当天被执行死刑。
除了故意伤害的刑事案件以外，与案件有关的另外六名责任人员，也因为玩忽职守受到刑事追究。这其中就包括黄村街派出所民警、广州市脑科医院江村住院部副主任、收容人员救治站负责人等。6 月 9 日，广州市天河区人民法院和白云区人民法院分别作出一审判决，认定六人的失职行为使孙志刚被错误收容，并在救治站内遭受伤害致死，分别判处二年至三年有期徒刑。六人中有五人提出了上诉。6 月 27 日，广州市中级人民法院驳回上诉，维持原判。
刑事责任之外，还有二十三名相关人员受到党纪、政纪处分。处分范围从广州市公安局、卫生局和民政局的分管领导，到天河公安分局、黄村街派出所、收容遣送中转站和救治站的具体责任人员。其中，两名经办民警被开除党籍、开除公职，黄村街派出所正副所长受到撤职处分，其他管理人员也分别受到警告、记过、记大过或者撤职处理。
至此，围绕孙志刚死亡的责任追究，大致形成了三个层次：直接组织和实施殴打的人被判处故意伤害罪；在收容、诊疗和看护环节严重失职的人被判处玩忽职守罪；负有管理和领导责任的其他人员受到党纪、政纪处分。
救助桥、改制亭与一个家庭
在刑事案件开庭以前，孙志刚案专案组已经代表有关责任部门，与孙家签订了国家赔偿协议。由于直接参与殴打的人大多经济困难，即使法院判令赔偿，也很难实际执行，孙家因此放弃了刑事附带民事诉讼。代理律师没有公开协议的具体金额。孙志刚的父亲孙禄松后来接受采访时说，广州方面一共赔偿了五十万元。
6 月 9 日，孙禄松在广州听完一审宣判。为了查明儿子的死因，他已经在广州奔波了八十多天。判决以后，他把儿子带回湖北黄冈，安葬在陶店乡幸福村，距离孙志刚读过的小学不到一百米。
那座墓园是孙禄松亲手设计的。墓前有一座小桥，叫「救助桥」；桥后有一座亭子，叫「改制亭」。墓的两侧栽着两棵桂花树，是父亲从老宅门前移来的，因为孙志刚生前喜欢桂花。墓碑记录了从错误收容、法医鉴定、媒体报道，到旧制度废止的完整过程。墓志铭最后写着：「以生命为代价推动中国法治进程，值得纪念的人——孙志刚。」
案件发生后的很长一段时间里，一些曾经被收容遣送的外来务工人员，会辗转找到孙家的电话，向他的父母表达问候。十年以后，孙禄松再次面对媒体时，仍然希望通过儿子的案件，让有利于普通人的制度保留下来，让侵害普通人的制度被废除。此后，孙家逐渐淡出公众视野，回归了日常的生活。
备案审查制度的发展
而在更大的范围内，孙志刚案的影响并没有随着收容遣送的废止而结束。
现行《立法法》经过 2015 年和 2023 年两次修改，已经把相关的立法程序规定得更加清楚。关于限制人身自由的法律保留，现行《立法法》第十一条仍有明确规定；并且第十二条又进一步规定，即使全国人大及其常委会授权国务院先行立法，也不能把限制人身自由的事项交给国务院制定行政法规。孙志刚案所触及的那条权力边界，今天依然写在法律当中。
至于违宪审查制度，现行《立法法》也规定得更加详细。2019 年，中国人大网开通了「审查建议在线提交」平台，不再需要像当年的三名博士那样，通过传真的方式提交。收到建议以后，全国人大常委会工作机构会先进行初步审查。认为可能存在合宪性、合法性问题的，再启动进一步审查。审查机构可以向制定机关提出书面审查意见。制定机关应当在两个月内说明是否修改或者废止。如果制定机关拒绝纠正，相关审查机构可以向委员长会议提出予以撤销的议案或者建议，由委员长会议决定是否提请全国人大常委会审议决定。审查结束以后，还应当向提出建议的公民或者组织反馈情况。
在实际运行中，大多数问题仍然是先由审查机构与制定机关沟通，再由制定机关主动修改或者废止。正式撤销是最后的手段。这个处理方式，与孙志刚案中国务院自我纠正的路径是一致的。不过，与 2003 年相比，今天的制度已经更加程序化、透明化。
据统计，2025 年，全国人大常委会一共收到民间提出的审查建议 6705 件，其中 1420 件通过书面寄送，5285 件通过网络提交。比如，2025 年，有关方面提出，一些地方规定残疾人办理机动轮椅车登记，必须具有本市常住户籍。法工委审查认为，这构成不必要的差别待遇，随后向有关地方性法规的制定机关提出审查意见，并将有关地方政府规章移送负有监督责任的部门督促纠正。
这个例子和二十多年前的孙志刚案之间，似乎存在一种微妙的呼应。两起事件都涉及外来人口和户籍管理。不同的是，今天的公民不需要等到一场死亡事件发生以后，才有机会把问题送进备案审查程序。一项地方规定只要不合理地限制了公民权利，就可能因为一份在线提交的审查建议，被重新检视和修改。
但在讲述这个案件时，我们也应当避免把孙志刚的死亡浪漫化。孙志刚本人并没有想要牺牲自己，推动法治进程。2003 年 3 月 17 日的那个晚上，他只是下班以后想去网吧上网。虽然案件最终得到了妥善解决，但对于孙志刚来说，他的生命也确确实实，停在了 27 岁的那一刻。
法院可以在悲剧发生以后惩罚凶手，政府可以废止错误的制度，《立法法》也可以不断完善监督程序。但法治更重要的意义，是通过明确的权力边界和程序约束，避免类似的错误再次发生。这就是孙志刚案留给我们的最后启示：法律必须在悲剧发生以前发挥作用。
关键人物
- 孙志刚 — 1976 年出生的湖北青年，2003 年 3 月刚到广州工作，因未随身携带身份证、尚未办理暂住证而被错误纳入收容链条，三天后死亡；与同名官员无关。
- 乔燕琴 — 广州市收容人员救治站护工。法院认定其因不满孙志刚喊叫等行为，授意站内被收容人员实施殴打；一审被判处死刑立即执行，二审维持原判并核准死刑，2003 年 6 月 27 日被执行死刑。
- 吴邦国 — 时任全国人大常委会委员长。后公开的 6 月 4 日工作意见证明全国人大常委会领导层存在内部关注和向国务院的传导，但不等于形成常委会正式违宪结论。
- 温家宝 — 时任国务院总理，2003 年 6 月 20 日签署国务院令第 381 号，公布新的《救助管理办法》；相关法规经国务院常务会议通过并以国务院令公布，制定主体是国务院，不是总理个人。
关键概念
- 法律保留 — 对限制人身自由等重大事项，只能由全国人大及其常委会制定的法律规定，国务院行政法规不能自行创设。2003 年的核心依据是当时《立法法》第 8 条第 5 项和第 9 条。
- 审查要求／审查建议 — 2000 年《立法法》第 90 条把特定国家机关提出的正式审查请求称为「要求」，把其他机关、组织和公民提出的请求称为「建议」。三博士属于后者。
- 备案审查 — 有权机关对行政法规、地方性法规等规范是否存在合宪性、合法性等问题进行监督的制度。
- 行政自我纠正 — 国务院作为旧办法的制定机关，以新的行政法规直接规定旧办法同时废止。
关键法条与法律文件
- 《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》（国务院，1982 年 5 月 12 日发布，2003 年 8 月 1 日废止）— 第 1 条兼具救济和秩序目的，第 6 条要求服从收容、遣送，是旧制度强制性的直接文本依据。
- 《中华人民共和国宪法》第 37 条 — 规定公民人身自由不受侵犯，是三博士建议所援引的基本权利依据。
- 《中华人民共和国行政处罚法》（1996 年文本第 9、10 条）— 第 9 条将限制人身自由行政处罚的设定权保留给法律，第 10 条同时禁止行政法规设定这类处罚；只有先把收容遣送定性为行政处罚时，这一路径才直接适用。
- 《中华人民共和国立法法》（2000 年文本第 8、9、88、90 条）— 规定限制人身自由措施的法律保留、不得授权国务院先行立法、全国人大常委会撤销权以及审查要求／建议程序；现行对应条文已经调整，不应用 2023 年条号描述 2003 年行为。
- 《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》（国务院令第 381 号，2003 年 6 月 20 日公布，8 月 1 日施行）— 将制度定位为临时社会救助，规定财政保障、不得收费、不得组织生产劳动、不得限制离站，并在第 18 条废止旧办法。