1977 年 10 月 28 日上午，香港湾仔区，两千多名香港警员和家属，来到香港警察总部举行示威。他们递交了一份由 11000 多个警员联名签署的请愿书，要求警务处长向政府施压，停止廉政公署针对警务系统的反贪调查。
到了中午，一百多名警员来到金钟和记大厦的廉政公署执行处总部。他们砸坏了廉政公署办公室的玻璃门，闯入室内，殴打廉署的工作人员。期间有人拨打报警电话，但在办案警员到场前，闹事的警员就已经散去。事件导致五名廉署人员受伤流血，并在香港社会引起震动和恐慌。
这就是香港历史上著名的「警廉冲突」事件。按理来说，香港警队和廉政公署都是政府的执法机构，平日里应该是相互配合、相互制约的关系，像 1977 年这样如此激烈的正面冲突，在历史上是非常罕见的。
那么，到底是什么样的原因导致了这场冲突？而在冲突的背后又有着怎样的制度性问题？今天这期节目，我们就来仔细聊一聊这个话题。
「茶钱」与警队内部反贪的困局
要搞清楚「警廉冲突」的真正原因，我们要把时间拉回到十几年前，从 1960 年代的香港开始讲起。那时候的香港，还是英国的殖民地，由港英政府统治。由于一些历史原因，大量的内地人口开始涌入香港，导致香港的公共资源变得异常短缺。就在这样的背景下，掌握公共资源的公职人员开始集体寻租，香港的政府系统出现了严重的贪腐问题。
在当时，普通人申请公共房屋、获得学校名额，甚至去医院看病、叫火警灭火，都会被索要各种贿赂。他们将这种贿赂称作「茶钱」。急救人员要先收茶钱，才接送病人去医院；消防人员要先收茶钱，才开水枪灭火，凡此种种。对于香港的普通民众来说，政府提供的这些公共服务，本来就是建立在税收的基础上。现在为了得到这些服务，反而要额外支付费用。久而久之，民间的不满情绪可见一斑。
而在众多的政府机构中，香港警察的贪腐问题最为严重。他们一边替港英政府维护社会治安，被英国女王授予「皇家警队」的头衔，一边又经常利用警队的权力压榨市民，甚至充当很多黄赌毒犯罪的保护伞。警队的部分官员，靠贪污腐败得到巨额财富，过上了极度奢华的生活。我们在许多香港电影里看到的混乱场景，大多取材于这一时期。
其实，港英政府早在 1948 年就制定了《防止贪污条例》，但负责执行这个条例的机构，却是警务处的反贪污部。由于内部贪腐严重，如果对某人进行深入调查，可能连调查员自己也被揪出来。因此，警务反贪的实际作用极其有限。不少警务人员也因为各种原因，对腐败妥协，加入了行贿受贿的行列。
这也是警队系统贪腐最为严重的主要原因。在贪腐问题上，香港警队既是运动员，又是裁判员，根本没有一个独立的外部力量，对他们进行监督。
葛柏外逃与制度信任崩塌
1971 年，香港政府为了加强打击贪污，于立法局通过了《防止贿赂条例》。就在同一年，警队的反贪部收到一条来自加拿大的线索，说是有一笔从香港汇往加拿大的可疑汇款，总值 12000 加元，收款人是当时的总警司葛柏。
葛柏是英国人，二战期间在英国皇家海军服役，1952 年来到香港，担任见习警察。他在警队中表现突出、屡获嘉奖，一路升到总警司的位置。多年以来，他利用自己的职权，贪污了大笔财富，不过他一直行事低调，表面上装出一副非常简朴的作风。他在加拿大用假名开户，还为自己编造了一个外交官的身份。
接到线索以后，警队反贪部开始对葛柏进行调查，案件代号「哈瓦那」。但由于缺乏更进一步的线索，反贪部的调查工作停滞不前。而正如前面所说的那样，警队内部启动的调查，无法对身为总警司的葛柏做到完全保密。他很快便得知自己被调查的消息。1972 年 1 月，他声称自己和妻子身体欠佳，申请提前退休，而这个申请，居然得到了警队的批准。
1973 年 4 月，距离葛柏计划退休的时间还有不到三个月的时间，当时的警务处处长再度接到线索，称葛柏正在将大笔款项汇出海外。于是，在律政署检察官的协助下，反贪部连日调查了香港的 480 家持牌银行，终于发现，他在过去的五年里，已经把大约 65 万港元汇到海外。这些钱，接近他在警队二十多年的全部薪酬总和。
虽然警方没有足够证据证明葛柏贪污受贿，但鉴于他退休离港的日子愈来愈近，警方与律政署决定先发制人。1973 年 6 月，律政司签署搜查令，对葛柏的住所和汽车进行搜查。在搜查中，警方查获了大批文件，详细记录了他从各处收受黑社会贿款。根据这些记录，他在多个国家都存有大笔来历不明的存款，金额高达 437 万港元，相当于他在警队多年总收入的六倍。
在搜查的同时，警方首次引用《防止贿赂条例》第十条，要求葛柏在七日内交代财产来源、解释「收入与官职不相称」的原因。在《防止贿赂条例》颁布以前，要给一个巨额财产来源不明的官员定罪，控方不仅要证明他拥有与收入不相称的财产，还要证明这些财产具体对应哪些贪污行为，等于说举证责任全在控方。而新的《防止贿赂条例》第十条改变了这个局面，它要求被指控的官员，必须说明财产的合法来源，否则仍然可以被定罪，这就将原本属于控方的一部分举证责任，转移给了辩方，从而加大了对贪腐的打击力度。
警方原本打算，在给定的七天解释期届满后，正式逮捕葛柏，也通知机场各控制点留意他。可是，在调查完成与采取行动之间，仍有一段空档。1973 年 6 月 8 日，葛柏拿着警员专用的机场保安证件，经新加坡逃往英国。
这一下，全香港都看到了这讽刺的一幕：正在被调查的总警司，借着警队内部的通行便利，逃离了香港。一些学生和市民开始在维多利亚公园集会，他们的口号只有一句：「反贪污，捉葛柏」。在公众看来，光靠警队内部反贪，多年来一直没有结果。即使政府颁布了新的法律，但执行法律的仍然是旧的机构，事情的本质仍然没有改变。
于是，葛柏的外逃把这个多年的制度弊病，推向了舆论的高潮。政府终于意识到，只要反贪部门仍在警队内部，公众就不会再相信，政府真的在认真打击贪污。
廉政公署成立与葛柏归案
面对社会舆论的压力，1973 年 10 月，时任香港总督麦理浩在立法局正式提出，要设立一个独立的反贪机构，直接向港督本人负责、专门调查贪污案件。1974 年 2 月，香港立法局通过了《总督特派廉政专员公署条例》。两天后条例生效，廉政公署正式成立，原本属于警队反贪部的工作和档案开始移交。廉政专员由港督任命，向港督负责，拥有独立的调查权，但没有起诉权，是否起诉还要由律政司根据证据和法律作出决定。
当时条例规定，廉政公署的调查人员，在有合理怀疑时，可以无须拘捕令直接拘捕嫌疑人；但嫌疑人被带到廉政公署后，扣留时间不能超过 48 小时。配合《防止贿赂条例》等法律，调查人员可以搜查、扣押和调取政府记录。
廉政公署正式成立后，首要的任务就是把葛柏缉拿归案，以显示政府反腐倡廉的决心。但是，英国没有类似于香港条例中的「收入与官职不相称」的罪名，港府一时间无法将葛柏引渡回港。为此，英国政府随即表示，只要有人愿意出面指证葛柏在港贪污，英方便可配合引渡。
不久以后，另一个因为贪污而正在监狱服刑的前外籍警司韩德，向廉政公署表示愿意供出葛柏的贪污资料。根据他的口供，廉政公署确认，葛柏曾在 1971 年 3 月收受了下属警司 25000 港元的贿赂，以帮助后者取得湾仔区警司的职位。拿到口供以后，廉政公署正式向英国政府提出引渡葛柏。1974 年 4 月，英国警方将葛柏抓捕。经过几个月的审理和上诉，1975 年 1 月，葛柏终于被引渡回港。
1975 年 2 月 25 日，香港法院判决葛柏犯有「串谋贪污」和「受贿」两项罪名，判处四年监禁。之所以只判了四年，是因为基于当时掌握的证据，只能确定葛柏成立两万五千港元的贪污金额。但无论如何，能够将潜逃英国的他绳之以法，在当时的香港，已经是一个巨大的进步。
判决下达之后，葛柏随即被押上囚车，前往监狱服刑。沿途有大批市民围观，需要警方派人维持秩序。这是廉政公署成立后破获的第一个大案，也是香港反贪史上的一座里程碑。从此以后，廉政公署在香港人心中，逐渐建立起权威和信用。仅在成立后的 10 个月内，廉政公署就接到多达五千九百多个贪污投诉。
油麻地果栏案与集团式贪污
廉政公署一战成名，但如果只抓到一个已经退休的外籍高官，还不足以真正改变香港的贪腐生态。于是，廉政公署开始将调查的矛头，指向警队内部长期存在的集团式贪污。而真正引爆警廉冲突的，就是当时轰动一时的「油麻地果栏案」。
1975 年 3 月以后，油麻地果栏一带活跃着一个贩毒集团。为了躲避警方的搜查，他们把毒品分散在各处，再让买家根据暗号自行取货。这样的交易看上去非常隐蔽，但要想在闹市中长期经营，还要让负责执法的警察睁一只眼、闭一只眼。
为此，贩毒集团定期向当地的警员行贿。他们把这种做法叫作「派片」。有的警员亲自收钱，有的则通过中间人收钱，还有人在调岗以前，特意把接任的警员介绍给毒贩。这样一来，即使人员发生变动，原本的保护关系也可以继续维持。就这样，双方逐渐形成了一套稳定的利益网络。
1976 年 8 月，警队的缉毒科搜查了九龙和新界的二十三处地点，抓捕了贩毒集团的首脑和重要成员。在搜查过程中，警方还发现了几本账簿，上面记载了二千六百多笔黑钱，总额超过 70 万港元。按照当时的物价计算，这个集团平均每天要拿出大约一万港元收买执法人员。
1977 年 5 月，案件审理结束。三名参与贩毒的人员同意作为污点证人，向廉政公署供出收受黑钱的警员。于是，廉署调查员连续几个月前往监狱，录下了四百多页口供，再根据账簿上的日期、金额和浑号，逐一寻找对应的警员。他们还要安排照片指认，再用银行记录、账簿和不同证人的说法相互印证。
这也是集团式贪污与普通受贿案件最大的不同。普通受贿案要证明的，通常是某个人在某一次办事时收了钱；而在果栏案中，廉署要证明的，是一整套持续运转的保护网络。谁负责收钱，谁负责通风报信，谁负责在巡查时放行，彼此之间未必直接联系，却共同维持着同一个非法网络。
经过几个月的调查，1977 年 9 月 19 日凌晨，一百多名廉署调查员在执行处集合，分成五十多个小组，同时前往警署和警察宿舍展开抓捕。两天以后，廉署又进行了第二轮行动，先后拘捕了 87 名涉嫌受贿的警务人员。到 10 月份，廉署已经锁定了 262 名在职或前任公务员，其中 119 人被捕，84 人接受问话。
需要说明的是，这些人只是案件的调查对象，并不代表他们最终都被法院定罪。但对于警队来说，这场调查的规模已经足够震动。廉政公署不再只是追捕某一个外逃的总警司，而是开始清查一个仍然留在警队内部、并且牵连甚广的贪腐网络。
警廉冲突与局部特赦
大规模拘捕行动，很快引起警队内部的强烈反弹。很多警员认为，廉政公署的调查方式过于强硬，依靠监狱里的罪犯提供口供，也很不可靠。更让他们感到不安的是，廉署调查的并不只是个别警员，而是几十年前就已经形成的警队潜规则。如果再继续查下去，没有人知道最终会牵连到哪里。
对此，部分警员起草了一份请愿书，要求警务处长向政府施压，停止廉政公署对警队的调查。当时香港大约有一万七千个警员，其中就有一万一千多人在请愿书上签名。也就是说，超过 60% 的警员，无论是否涉及贪污，都对廉署的调查方式表达了不满。
到了 1977 年 10 月 28 日，警廉冲突达到最高潮，于是就发生了我们节目开头所说的冲突事件。对于港英政府来说，如果这时候叫停调查，廉署的独立性和公信力将彻底破产；但如果完全不作让步，警队内部的对立情绪继续扩大，又可能影响香港最基本的社会治安。
冲突发生以后的几天里，港英政府连续召开紧急会议，最终在 11 月 5 日对外公布了一项「局部特赦」政策：对于 1977 年 1 月 1 日以前发生的贪污行为，廉政公署原则上不再展开调查。
这里所说的「特赦」，并不是把所有警员过去的行为一笔勾销。它的法律性质，更接近港督对廉政公署作出的行政指示，要求廉署收窄旧案的调查范围。对于已经接受调查并且明确涉嫌犯罪的人、已经发出拘捕令的人，以及 11 月 5 日身在香港以外的人，廉署仍然可以继续调查。如果案件性质特别严重，廉署也可以在取得港督批准以后继续行动。
尽管如此，局部特赦的影响仍然非常直接。廉政公署随即终止了 83 个正在调查的案件，油麻地果栏案中，也有 55 个调查对象不再被追查。这些人的案件没有进入司法程序，所以既不能说他们有罪，也不能说他们无罪。能够确认的是，政府通过一项行政决定，为相当一部分历史旧案划下了界线。
从反贪角度看，这无疑是一次退让。它意味着一些可能存在的贪污行为，从此失去了被追究的机会。但从政府的角度看，这也是一次政治上的止损：它用放弃部分旧案的代价，让警队恢复运作，同时保住了廉政公署的存续。旧账可以暂时放下，但从此刻开始，新的贪污行为将不再得到同样的宽容。
特赦之后的追责与监督
局部特赦公布以后，廉政公署内部一度非常沮丧。调查人员花了几个月整理账簿、录取口供，又冒着与警队彻底决裂的风险展开拘捕，现在却眼看着一部分案件被政府叫停。但是，社会上也有不少市民打电话或者写信到廉署，鼓励他们继续调查贪污。这些来自外部的支持，对当时成立不久的廉政公署来说非常重要。
而且，局部特赦并不意味着果栏案完全不了了之。对于已经进入调查程序、因而不适用特赦的人，廉署仍然继续搜集证据。1978 年，律政部门起诉了 24 名在职或者已经离职的警务人员，以及两名工商署人员，控告他们串谋妨碍司法公正。最终共有 18 人被判有罪，刑期从一年七个月到五年不等，其中一人后来上诉获释。另外，还有 162 人的资料被移交给公务员事务部门，决定是否给予纪律处分或者作出其他行政处理。这一点非常重要，因为反贪并不只有刑事手段，政府仍然可以通过内部处分的方式加以处理。
与此同时，廉政公署也开始调整自己与警队之间的关系。廉署成立之初，执行处较为资深的调查人员大多来自香港以外的执法机构，本地调查人员很少。警廉冲突以后，廉署逐渐增加本地调查人员，香港也开始完善针对廉署本身的投诉和监督机制，避免反贪权力本身失去约束。
从清理旧账到制度建设
局部特赦以后，香港的反贪工作逐渐从清理旧账，转向日常的制度建设。今天的廉政公署，也不只是一个负责抓人的机构。它采取所谓「三管齐下」的做法：执行处调查案件；防止贪污处检查政府部门和公共机构的工作程序，也为私人机构提供防贪建议；社区关系处则负责教育和宣传。换句话说，它既要处理已经发生的贪污，也要找出制度上的漏洞，并且让市民知道，遇到索贿时可以怎样应对。
从近年的数字，也可以看到这种角色的变化。2025 年，廉政公署接到 1780 件不涉及选举的贪污投诉，比上一年减少 14%；近年来，大约三分之二的投诉涉及私人机构，而不是政府部门。同时，廉政公署还为政府部门和公共机构完成了 67 份防贪审查报告。反贪的对象，已经从当年警队内部的「茶钱」和保护费，扩展到商业交易、楼宇管理、公共工程和选举等不同领域。2024 年的廉署周年民意调查中，有 98.7% 的受访者表示，过去一年没有亲身遇到过贪污；93.1% 的受访者认为，廉政公署值得支持。这些数字至少说明，香港社会仍然愿意使用并支持这套反贪制度。
这套制度当然不是廉政公署单独建立的。公务员待遇的提高、政府程序的完善、法院和律政部门的把关，以及公众观念的变化，都发挥了作用。廉署真正留下的影响，是把独立调查、防范漏洞和公众教育结合起来，同时又把是否起诉交给律政部门，并由多个委员会监察它本身的工作。这些机制，缺少任何一个，都可能让反贪权力失去公信力。
所以，1977 年的警廉冲突，迫使香港回答了一个长久的问题：当违法行为已经成为一个组织的惯例时，谁来调查它，又由谁来约束调查者？半个世纪以后，贪污没有绝迹，但社会的默认规则已经改变。葛柏外逃的时候，人们看到的是制度怎样放走一个人；今天，廉政公署更深的影响，是让大多数人在接受公共服务或者进行商业交易时，不必先问一句：这一次，要不要给「茶钱」？
一个反贪机构最成功的时刻，也许不是它抓了多少人，而是贿赂不再被当成生活的常识。
关键时间线
- 1948 年：《防止贪污条例》制定，反贪工作由警队内部负责。
- 1971 年 5 月 14 日：《防止贿赂条例》生效，第十条规定政府人员须对与收入明显不相称的财产作出解释。
- 1973 年 6 月 8 日：警务总警司葛柏经新加坡逃往英国，引发大规模公众抗议。
- 1973 年 10 月：港督麦理浩在立法局提出成立独立反贪机构。
- 1974 年 2 月 15 日：廉政公署正式成立，警队反贪部的工作和档案开始移交。
- 1975 年 1 月：葛柏被引渡回港；同年 2 月被判串谋贪污及受贿罪成，监禁四年。
- 1977 年 9 月 19 日、21 日：廉政公署就油麻地果栏案展开大规模拘捕行动，先后扣查八十七名警务人员。
- 1977 年 10 月 28 日：二千多名警员和家属到警察总部请愿，随后有警员前往和记大厦，与廉署人员发生冲突。
- 1977 年 11 月：麦理浩颁布局部特赦，对 1977 年以前的贪污行为原则上停止新的调查，同时保留数项例外。
- 1978 年：果栏案相关案件分三案审理，共有二十六人被控串谋妨碍司法公正，十八人被判罪成，其中一人后来上诉获释。
关键人物
- 葛柏（Peter Godber）：香港警务总警司，因巨额财产来源不明接受调查，随后逃往英国；被引渡回港后，因串谋贪污和受贿被判监禁四年。
- 麦理浩（Murray MacLehose）：1970 年代香港总督，任内推动成立廉政公署，又在警廉冲突后作出局部特赦的政治决定。
- 百里渠爵士（Alastair Blair-Kerr）：葛柏案调查委员会负责人，其报告指出，只要反贪部门仍然留在警队内部，就很难重新取得公众信任。
- 张华邦、吕树桐：油麻地果栏案的廉署调查人员，参与录取证人口供、整理账簿和组织照片辨认。
关键法律和概念
- 《防止贿赂条例》第十条：当政府人员的生活水平或财产明显超过其收入时，法律要求其对财产来源作出满意解释。不过，控方仍须先证明被告的身份、对财产的控制，以及财产与收入之间明显不相称等基础事实。
- 《总督特派廉政专员公署条例》：1974 年设立廉政公署，赋予廉署调查、拘捕、搜查和预防贪污等职能。廉署负责调查，是否提出检控则由律政部门决定。
- 污点证人：本身参与或者涉及犯罪、后来为控方提供证言的人。此类证言并不会因为证人愿意合作就自动可信，通常还需要账簿、银行记录或其他独立证据印证。
- 集团式贪污：多名人员按照职级和分工收取黑钱，通过保护、放行或者通风报信，共同维持一套非法利益网络。
- 局部特赦：1977 年港督通过行政指示，要求廉署原则上不再追查 1977 年以前的贪污行为。它不是法院作出的无罪判决，也不是对所有旧案的全面赦免。