从「严打」到「修法」：改革开放后的刑事制度变迁

在第 19 期节目中，我们讲了「呼格吉勒图案」。这个案件发生在第二次「严打」期间，当时整个国家的司法系统都在一种「从重从快」的压力当中。而就在第二次「严打」启动前，全国人大通过了新版的《刑事诉讼法》，并于 1997 年 1 月 1 日起正式实施。

因此，第二次「严打」实际上发生在一个重要的过渡时期。在这个时期，运动式刑事政策仍在推进，新的刑事制度也开始成型。今天这篇文章，我们就来仔细讲一讲两次「严打」和刑事制度的发展。

新中国刑事制度的重建

新中国成立初期，没有一部完整统一的《刑法》，有关犯罪与刑罚的规定，散落在一系列单行刑法中，例如《惩治反革命条例》《保守国家机密暂行条例》《惩治贪污条例》等。但作为一个主权独立的国家，必须要有一部统一的《刑法》。不过由于种种原因，《刑法》起草工作并不是特别顺利。中央法制委员会早在 1950 年就开始了起草工作，但草案几经修改和重写，到 1963 年已经到了第 33 稿。后来「文革」爆发，起草工作被迫搁置。

1978 年，十一届三中全会明确要加强社会主义法制，有力推动了刑法起草工作。1979 年，全国人大常委会法制委员会起草了第 38 稿《刑法草案》。它和《刑事诉讼法草案》一起，经第五届全国人大审议通过，于 1980 年 1 月 1 日正式实施。至此，新中国的刑事司法进入了实体法与程序法同时重建的阶段。

1979 年《刑事诉讼法》已经有了一系列防止错案的规则。它禁止刑讯逼供、禁止以威胁、引诱、欺骗等非法方法收集证据，要求重证据、重调查研究，不能轻信口供；只有被告人供述而没有其他证据的，不能认定有罪。法院决定开庭后，起诉书副本应在开庭七日前送达被告人，并告知其可以委托辩护人。被告人不服一审判决的，上诉期为十日。

这些规定表明，到 1983 年第一次「严打」时，全国并非完全没有刑事程序。后来所作的一系列政策调整，是在一套已经成型的法制框架上进行的。但问题是：既然全国已经有了统一的刑法和刑诉法框架，那为什么还要进行「严打」呢？

严打：从政策部署到法律安排

改革开放初期，人口流动增加，城市和社会管理关系也在变化。经济转轨、社会转型和利益格局变化，共同推动了当时犯罪率的上升。1983 年 7 月 19 日，邓小平在同公安部负责同志谈话时，谈到刑事案件和恶性案件增多、群众不满以及现有打击力度不足等问题，主张集中力量依法「从重从快」处理严重刑事犯罪。

1983 年 8 月 25 日，中共中央作出严厉打击刑事犯罪活动的部署。9 月 2 日，全国人大常委会通过了两份决定。一份是《关于严惩严重危害社会治安的犯罪分子的决定》，响应「从重」的要求；另一份是《关于迅速审判严重危害社会治安的犯罪分子的程序的决定》，解决「从快」的问题。两份《决定》共同构成了第一次「严打」的重要法律安排。

根据《严惩决定》规定：对于流氓罪、故意伤害罪、拐卖人口罪等六类严重犯罪的犯罪分子，在特定情况下，可以在《刑法》规定的最高刑以上处刑，直至判处死刑。这个规定，和《刑法》条文里的「从重处罚」不一样。《刑法》中的「从重」，指的是在法定量刑区间以内，采取更重的刑罚，但仍然不能突破法定量刑区间；而这份决定的规定，是允许突破法定量刑区间，甚至直接到最高的死刑。也就是说，全国人大常委会通过的《严惩决定》，以专门决定的形式突破了既有《刑法》的法定刑框架，也体现出「严打」政策对立法的直接推动。

根据《迅速审判决定》规定：对杀人、强奸、抢劫、爆炸和其他严重危害公共安全应当判处死刑的犯罪分子，在一定条件下，可以不受《刑事诉讼法》关于送达期限的限制，并且上诉和抗诉期限由十日改为三日。这个规定旨在加快有关案件的办理速度，同样以专门决定的方式，对既有诉讼程序作出了例外调整。

1983 年 9 月 2 日，全国人大常委会还修改了《人民法院组织法》，允许最高人民法院在必要时授权省一级高级法院，核准部分死刑案件。9 月 7 日，最高法院发布相应授权通知。按照 1979 年《刑事诉讼法》的规定，死刑必须报请最高法院核准。但这次《法院组织法》修改，将这个权力下放给了高级法院。这就出现了死刑案件「二审和复核合而为一」的现象。

因此，1979 年的《刑法》和《刑事诉讼法》，与此后的「严打」政策，分别回应了当时两种并存的需求：一方面要恢复基本的刑事法律秩序，另一方面又要迅速处理突出的社会治安问题。两者之间的张力，很快反映到后来的制度运行当中。

「严打」的成果和影响

第一次「严打」期间，法院处理案件的规模很大。1987 年最高人民法院工作报告记载，从 1983 年 8 月到 1986 年底，全国各级法院审结刑事案件 140 万余件，判决涉及 172.1 万多人。在同期判决涉及的人员中，39.65% 被判处五年以上有期徒刑、无期徒刑或者死刑；只有 0.7% 被判无罪。

从当时的官方总结看，「严打」期间部分重点犯罪的走势出现了明显变化。最高法院的工作报告称，在法院审理的刑事犯罪人员中，属于重点打击的「七个方面」的人员占比，从 1984 年的 51.86% 降至 1986 年的 32.79%；全国多数地方的暴力犯罪明显下降，社会治安总体趋于稳定。这些数字是当时评价「严打」成效的主要依据。

但这些统计只能说明政策执行的规模和同期治安状况的变化，不能单独证明所有变化都由「严打」造成。更值得注意的是「从重从快」带来的制度压力：办案期限被压缩，部分死刑案件的二审和复核合而为一，辩护与纠错的空间随之缩小。一旦侦查阶段出现错误，后续程序就更难及时纠错。

这也构成了第一次「严打」留下的双重影响：一方面，它在短期内回应了突出的治安问题；另一方面，它也暴露出运动式治理与常规司法程序之间的紧张关系。十多年后，第二次「严打」与刑事诉讼制度的大修几乎同时发生，这种张力又一次集中出现。

新旧制度的交错

1996 年 3 月，最高法院工作报告在总结上一年工作时称，一些地方治安状况仍然不好，重大恶性案件持续上升，并把「继续严打」和「社会治安综合治理」列入下一阶段任务。4 月，第二次「严打」启动，重点针对杀人、抢劫、强奸、绑架勒索、重大盗窃、涉枪犯罪和带黑社会性质的集团犯罪等严重犯罪。

第二次「严打」仍然是为了在短期内打击突出犯罪。但与第一次相比，当时公开的政策说明更多谈到了基层治理、预防犯罪和其他经常性工作。至少从政策表述看，这次行动不只强调集中惩戒，也纳入了更长期的预防和秩序建设任务。

与此同时，《刑法》和《刑事诉讼法》也相继迎来第一次大修。就在第二次「严打」启动前的一个月，1996 年 3 月 17 日，全国人大通过了新修订的《刑事诉讼法》，自 1997 年 1 月 1 日起施行；次年，1997 年 3 月 14 日，全国人大又通过了新修订的《刑法》，自 1997 年 10 月 1 日起施行。

同时，第一次「严打」期间形成的 1983 年两份《决定》也在这一时期被废止，其中《迅速审判决定》自 1997 年 1 月 1 日起废止；《严惩决定》自 1997 年 10 月 1 日起废止。这组时间安排说明，修法与「严打」并不是前后完全分开的两个阶段。1996 年的大部分时间里，「严打」仍在旧程序法和 1983 年特别决定的框架下展开；1997 年新法实施后，「严打」及相关专项整治仍在继续。运动式政策和制度化改革，实际上存在一段重叠运行期。

当然，新的立法无法立刻扭转司法系统的政策惯性。即使新法已经通过，司法系统中长期存在的「从重从快」风气仍然影响着个案的处理。根据 1997 年最高法院工作报告的统计，1996 年，全国法院审结一审刑事案件 57 万件，比上一年增长 14.97%；被判处刑罚的严重危害社会治安犯罪分子为 32.24 万人，其中 21.19 万人被判处重刑，占 65.73%。

但无论如何，集中统一行动具有阶段性，新法所确立的诸多规则，则将长久影响我国的刑事诉讼制度实践。

刑事诉讼规则的变化

1996 年修法涉及的内容很多，与错案防控和当事人权利保护直接相关的变化可以归纳为三个方面。

第一，吸收「无罪推定」的核心要求。修改后的《刑事诉讼法》第十二条规定，未经人民法院依法判决，对任何人都不得确定有罪。第一百六十二条进一步规定，证据不足、不能认定被告人有罪的，应当作出相关无罪判决。两条规定连在一起，为改变「有疑点但先作有罪处理」的习惯提供了规则基础。案件重大、社会关注度高，都不能替代证据和程序。

第二，律师可以更早介入刑事程序。1979 年《刑事诉讼法》主要把律师辩护安排在审判阶段，法院决定开庭后才告知被告人可以委托辩护人。而修改后的《刑事诉讼法》则规定，在侦查阶段，犯罪嫌疑人就可以聘请律师，获得法律咨询，委托律师代理申诉、控告，并在符合条件时申请取保候审。不过在当时，侦查阶段的律师还不具有后来的辩护人地位，能够参与案件的范围也比今天更小。

第三，进一步规范羁押制度。修改后的《刑事诉讼法》调整了刑事拘留等强制措施的适用条件，从而取消了游离于刑事诉讼法之外的「收容审查」，并规定不得通过「连续传唤或拘传」的方式「变相拘禁」犯罪嫌疑人。这里的「收容审查」是一种曾被用于刑事侦查的行政强制措施，它与后来讨论较多的「收容遣送」、「劳动教养」分属不同制度。本次修法保留并调整了刑事拘留，同时把追诉犯罪所需的强制措施进一步纳入刑事诉讼法律框架。

与上述程序改革相呼应，死刑核准权的统一行使则要等到十年以后。2006 年 10 月 31 日，全国人大常委会通过关于修改《人民法院组织法》的决定；自 2007 年 1 月 1 日起，死刑案件的核准权统一收归最高法院行使。这是二十多年来我国死刑程序的一项重大改革。

尾声

以上一系列新的制度安排，共同加强了对当事人的权利保障，也从制度层面降低了类似于「呼格吉勒图案」的错案发生概率。但新的制度能否发挥预期的效果，还离不开司法系统的实际执行。就像 1979 年的《刑事诉讼法》已经规定不能轻信口供、定罪必须有证据，这些要求仍然可能在 1983 年的「严打」压力下被削弱。程序保障的意义，在于把发现、质疑和纠正错误的机会固定为办案机关必须遵守的规则，而不是寄希望于每一个参与者都永远判断正确。

当然，刑事制度改革没有结束。在后来的二十多年里，《刑法》和《刑事诉讼法》又经历了修改和完善。从「严打」到「修法」，中国刑事制度的实践经历告诉我们：程序需要在社会最希望尽快结案的时候，依然能够正常运转。

本文是《议正言辞》第 19 期节目《呼格吉勒图案：「严打」行动与错案平反 》的延伸阅读。正片回顾呼格吉勒图案从发生、审判到再审平反的过程；本文集中梳理两次全国性严打与刑事诉讼制度变迁，不重复展开个案细节。

主要参考资料