1988 年 8 月 25 日，浙江温州苍南县。这一天，县城的电影院被改成法庭，国徽悬挂在淡蓝色的天幕上方，舞台中间是审判席。左边的原告席上坐着 61 岁的老农民包郑照；右边的被告席上，坐着当时的苍南县县长黄德余。台下的观众席上，一千多个座位全部坐满。因为座位不够，很多人无法入场，法院不得不在场外进行广播直播。于是，电影院的门口，也聚集了大量的旁听群众。
这就是新中国「民告官第一案」——作为农民的包郑照一家，将苍南县政府告上法庭。要知道，中国《行政诉讼法》的正式颁布，还要等到 1989 年 4 月。也就是说，包郑照起诉县政府的时候，还没有一个专门规定「民告官」的法律。而当时受理本案的温州市中级法院，只能依据 1982 年的《民事诉讼法（试行）》来进行审理。
那么，这个超前的民告官案件，究竟是怎样发生的？法院判决的最终结果又是怎样的？今天这期节目，我们就来聊一聊这个案件。
有批复，为什么还是违建？
虽然在媒体报道中，经常把这个案件叫做「包郑照诉县政府案」，我们日常讨论的时候，也习惯性将案件简称为「包郑照案」，但本案的原告实际上并不是包郑照一个人，而是他们一家，包括包郑照夫妇 2 人、两个儿子和儿媳 4 人，以及 2 个女儿，一共 8 口人。他们之所以要起诉苍南县政府，是因为在 1987 年 7 月，县政府派人强拆了他们家房子的一部分。
这栋房子位于苍南县舥艚（pā cáo）村。这里现在属于温州龙港市的舥艚社区，但在当时，还是一个东南沿海的村落。在它的南边，有一条河道，自西南向东北，流入东海。而包郑照一家的房子，就位于河道北侧的河滩附近。由于这里距离入海口只有几公里，政府在河道上建了一座五百多米的海堤，用来灌溉农田、防止洪涝，是当地一个水利枢纽。
1975 年，包家就在这个海堤的西头、离闸门约 50 米处的堤坡及河面上，抛石填河，建起三间两层的楼房，占地 105 平方米。由于房屋建在河堤上，对坝体造成了一定破坏，1983 年，当地政府对他们家做了罚款。那一次处罚之后，包家并没有停止建房。1985 年，他们又在房子东侧的堤坡与河面上继续抛石填基，填了 126 平米的三间屋基。
包郑照有一个二儿子，名叫包松村，在当时是舥艚镇的党委委员，曾担任过舥艚镇的水利管理员。1985 年 8 月 1 日，包松村出面，向舥艚镇的城建办递交了建房申请。但在申请书上，只有当地生产大队的同意意见，并没有按规定取得苍南县水利局的批准。城建办的一位工作人员，在包松村的催促之下，以舥艚镇城建办的名义写了一张同意建房的「批复通知单」。包松村等人同时交了一笔 708 元的地价款，然后就开始了施工。
开始动工以后，苍南县水利局发现了情况，在 1985 年 9 月 4 日，给舥艚镇政府发出了一份《关于立即制止非法侵占河道的函》，指出包家建房属于非法行为，应当立即制止、彻底清障、恢复河道原貌。
县水利局这样处理的依据，是国务院水利电力部于 1983 年 4 月发布的《水利水电工程管理条例》。这部《条例》的第二章，专门规定水利水电工程的保护。根据规定，各类水利水电工程，根据管理需要，划定保护范围，而保护范围中，就包括河道本身，以及河道堤防两侧的护堤地。《条例》的第九条，明确禁止在保护范围内的建筑活动。然后，第十一条又规定：
确有必要在水利、水电工程保护范围内进行建设等活动，应征得水利电力主管机关的同意……并按规定程序批准。
但正如前面所说的那样，包家向城建办递交建房申请时，并没有取得县水利局的批准。而城建办在缺少水利局意见的情况下，直接下发了同意建房的批复。县水利局正是基于这一点，才向镇政府发函，要求彻底清障、恢复原样。当时包家的房子还没有盖完，镇长也向他们作了告知。但他们选择继续施工，最终建成了三间混凝土砖木结构的三层楼房。
从 1985 年水利局发函，到 1987 年真正动手强拆，中间隔了将近两年。这段时间里，镇政府、县政府、区公所等有关部门多次劝告，责令包家无条件自行拆除违建，但包家都没有拆。1986 年 10 月 22 日，包郑照向镇房管站申请产权登记，房管站也没有批准。
1987 年 2 月 1 日，包松村利用自己担任镇委委员的便利，使用盖有镇政府公章的空白信笺，以镇政府的名义，写了一份函文，送到温州市规划局，让该局承认所建房屋的合法性。6 月 20 日，温州市规划局和市水利局下达通知，仍然要求包家自行无条件拆除。
6 月 30 日，苍南县政府依据国务院《关于清除行洪蓄洪障碍，保障防洪安全的紧急通知》，作出《关于强行拆除包郑照违章房屋的决定》。7 月 2 日，决定书送达。7 月 4 日，县政府组织人员，强行拆除了包家 1985 年新建的三间楼房的部分建筑。
这里有两个细节需要注意。首先是拆除的范围：县政府强行拆除的，是 1985 年新建的三间楼房后部的部分建筑，并不是整体拆除。其次是拆除的方法：针对阻水最严重的部分，采用定向小爆破的方式，目的是不损坏其它建筑。也就是说，后来流传的「整栋炸毁」的说法，实际上是不够准确的。
起诉政府的门怎样打开？
包郑照看到房子被炸毁时，曾拿起炸药，一度打算和强拆人员同归于尽，但被几个儿子拦了下来。二儿子包松村主张通过法律手段来维权，并去杭州聘请了律师。但起诉的过程并不顺利。
他们先去了苍南县法院，要求县法院立案，但遭到拒绝。包松村后来回忆说，曾有一位法院院长训斥他们，意思是县法院不可能受理针对县政府的诉讼。于是他们又找到温州市中级法院，但仍然被拒绝立案。法院的理由也很简单。在当时，专门规定「民告官」的《行政诉讼法》还没有颁布，而「政府强拆」，也没有被任何一部法律确定为可以直接起诉政府的事项。在面对包家的立案申请时，法院缺乏直接的法律依据，也很难找到过往判例作为参考。对当地的基层法院来说，这无疑是一个巨大的挑战。
这里要注意一点。我们说包郑照案是中国民告官的「第一案」，是从影响力和历史意义的角度来讲的，并不是说这个案子真的就是中国历史上第一个发生的「民告官」案件。而且，当时没有《行政诉讼法》，也并不代表法律上就完全没有「民告官」的入口。
根据 1982 年《民事诉讼法（试行）》的第三条第二款规定：
法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本法规定。
这一条的重点，在于开头的「法律规定」这四个字。它的意思是：如果其他法律规定了某类行政案件可以由法院管辖，那么法院审理这些案件的时候，可以借用《民事诉讼法》的规定。也就是说，《民事诉讼法》的这一条，实际上是和其他法律的衔接手段，它适用的前提，是存在一些「其他法律」，明确规定了可以「民告官」的事项。而这一条本身并没有直接给出「民告官」案件的具体范围。
那么在当时，有哪些「其他法律」，规定了具体的「民告官」事项呢？1979 年的《选举法》规定，对选举委员会关于选民名单的处理不服，可以向法院起诉。虽然严格来讲，选举委员会并不属于行政机关，但它客观上打开了「民告官」的口子。1980 年到 1981 年通过的几部税收法律，规定了纳税争议的起诉路径。1986 年的《治安管理处罚条例》规定，对治安处罚的申诉裁决不服，可以向法院起诉。1987 年 3 月，江苏淮安涟水县法院，判决撤销了淮阴市公安局的一起治安处罚裁决，成为 1982 年以来，法院首次判决公安机关败诉。到 1989 年《行政诉讼法》颁布之前，已经有 130 多部法律和行政法规，规定了公民和组织可以向法院起诉行政机关的事项。而这些案件的审理程序，都可以参照《民事诉讼法》的规定。
与法律规则并行的，是审判组织的搭建。1986 年 10 月，湖北武汉中级法院成立了全国第一个行政审判庭，湖南岳阳汨（mì）罗县法院设立了基层法院的第一个行政审判庭。面对各地陆续提出的请求，最高人民法院在 1987 年 1 月发出《关于建立行政审判庭的通知》，要求采取积极而又慎重的态度，先试点、再推开。1988 年 10 月，最高法院正式成立行政审判庭。到 1989 年《行政诉讼法》颁布之前，全国各级法院建立的行政审判庭已经有 1400 多个。
所以，在包郑照案发生的时期，虽然统一的《行政诉讼法》还没有颁布，但有关行政诉讼的零散规定已经出现，并且法院已经开始建立独立的行政审判组织。可以说，新中国的行政诉讼制度，是「先有实践，再有立法」的发展模式。
回到案件本身。在当时，苍南县、温州市两级法院之所以迟迟不肯立案，主要是因为，没有哪一部法律，将「政府强拆」事项纳入行政诉讼的范围，并且直接以县政府，而不是县政府具体的下设机关作为被告，也是极为罕见的做法。而推动事情走向转机的，是包家聘请的律师。
包家在本案的代理律师，名叫楼献。他同时也是当时《经济生活报》的法律顾问。与包家接触后，他一边安抚当事人，让包郑照相信法律，不要采取过激行动进一步激化矛盾；一边整理相关材料，以法律咨询的形式在报纸上刊登，使案件获得更多关注。之后，他写信给当时的浙江省高级法院院长，反映包家的起诉无法得到受理的问题。而这一步成为了全案的转折点。
1988 年 2 月，浙江省高级法院指定温州市中级法院受理本案。由于当时没有《行政诉讼法》，温州中院也没有设立行政审判庭，所以本案只能以民事案件立案，采用民事案件的案号，同时参照 1982 年《民事诉讼法（试行）》规定的程序进行审理。1988 年 3 月，温州市中级法院正式受理本案，并决定公开审理。于是，就出现了节目开头的那一幕。
包家为什么败诉？
1988 年 8 月 25 日，包郑照诉苍南县政府案，在温州市中级法院设在苍南县电影院的临时法庭正式开庭审理。当天的庭审，从上午一直开到晚上十点多。据后来的回顾，原告一方的律师出示了 71 份证据，发表了超过 3 万字的代理词；被告一方的代理人则提交了 16 页的代理词。
双方的争议焦点很清楚。原告认为，包家建设房屋，已经取得了城建办的「批复通知」，有合法来源，县政府强行拆除，侵犯了包家的财产权利，应当恢复原状，或者赔偿损失。而被告则认为，包家的房屋妨碍行洪，而且没有取得水利部门的批准，属于违章建筑，为了保护堤坝和下游居民的安全，强行拆除并不违法。
要解决双方的争议，就要解决三个问题：
- 被拆除的房屋是否落在受保护区域、是否影响河道行洪？
- 城建办是否有权批准在水利设施和河道上建房，它的批复有多大效力？
- 县政府的拆除行为有没有法律依据，拆到什么程度算恰当？
庭审之后 3 天，1988 年 8 月底，温州中院作出一审判决。判决对这三层问题逐一作了回答。
首先，关于房屋位置和堤坝保护，法院认为：本案涉及的海堤，是苍南县四区两镇御咸蓄淡、排涝灌溉、挡潮防洪的重要水利枢纽工程，关系到 20 万亩农田灌溉和 50 万人的生命财产安全，任何单位和个人均不得非法侵占；海堤南侧的河道，是行洪、泄洪的主干河道，根据有关法规，严禁设置障碍；而包家新建的房屋，正是位于海堤西头南侧堤坡及河面上，属于受保护区域，影响河道行洪，危害闸坝安全。
其次，关于城建办的批复，法院认为：舥艚镇城建办未经水利主管部门同意，无权批准在水利设施和河道上建房，所以，城建办同意建房的批复，违反相关法律规定，应属无效。
最后，关于强制拆除的法律依据，法院认为：原告在 1975 年非法建房受到处罚后，不接受教训，又于 1985 年毁堤填河建房，违反了国务院、水利电力部和浙江省政府的有关规定，属于违章建筑；县政府依据法律规定，在通知原告自行拆除未果后，根据国务院的有关规定，强行拆除原告违章建造的部分房屋，是合法的。
据此，法院依照《水利水电工程管理条例》和国务院《关于清除行洪蓄洪障碍，保障防洪安全的紧急通知》，判决驳回原告的诉讼请求；相关的诉讼费和鉴定费，由原告负担。同时，判决还专门评价了包松村，认为他当时作为舥艚镇委委员，又曾担任过镇水利管理员，无视法律，不听劝阻，违章建房，拒不清障，情节尤为恶劣。
包家不服，向浙江省高级法院提起上诉。据后来的报道，时任最高法院院长任建新看到《中国青年报》的报道后，批示要求浙江高院依法办理。1988 年 12 月 26 日，浙江高院作出终审判决，驳回上诉，维持原判。
到这里，案件算是告一段落。这个「民告官第一案」，最终以原告败诉的结果收尾。这份判决的意义，并不在于原告是否胜诉，而在于它的法制史特殊地位。它是一份「民事判决书」，用的是「民初字」的案号，由民事审判庭作出。它的推理语言和举证责任安排，也没有采用标准的行政诉讼规范。但正是这份判决，使「民告官」这个陌生的概念，进入到普通民众的视野。在《行政诉讼法》即将颁布的前夕，让公众直观地看到，政府也可以作为被告，在法庭上回应公民的质疑。
从司法实践到统一立法
其实，在完整的中国法制史视角上，行政法和行政诉讼法并不是一个全新的概念。早在 1914 年，北京政府就颁布了历史上第一部《行政诉讼法》。1932 年，南京国民政府又公布了新的《行政诉讼法》，作为其「六法全书」的一部分。新中国成立后，原有的「六法全书」被废止。到了 1980 年代，全国尚未制定统一的《行政诉讼法》，有关行政诉讼的规定散落在各类单行法规中。
与此同时，立法层面的准备已经开始。1986 年，《民法通则》通过之后，当时的全国人大法律委员会顾问陶希晋在一次座谈会上提出，新中国应当建立自己的「新六法体系」，刑法、刑事诉讼法、民法通则、民事诉讼法都有了，缺的是行政法和行政诉讼法。这个提法得到了时任全国人大常委会秘书长王汉斌的肯定，随后成立了行政立法研究组，由江平任组长，罗豪才、应松年任副组长。
研究组最初想参照《民法通则》，起草一部《行政法通则》。因为理论积累和实践经验都不足，进展并不顺利，随后转向从诉讼法着手，很快完成了《行政诉讼法》试拟稿。1987 年，党的十三大报告明确提出制定行政诉讼法的要求，立法进程进一步加快。所以，当 1988 年 8 月包郑照案发生的时候，这部法律的起草已经进行了两年。到了 1989 年 4 月 4 日，全国人大正式通过了《行政诉讼法》。法律自 1990 年 10 月 1 日起施行。
这部法律一共 75 条，全面规定了行政诉讼的各个方面。
首先，是起诉权的统一化。该法第二条规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。这一条，将原先散落在各项单行法规中的行政起诉权，变成了统一的规则。
其次，是审查标准的明确化。第五条规定：人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。这一条非常关键，它明确了行政诉讼的核心问题，就是审查具体行政行为「是否合法」。比如，在包郑照案中，法院只需要审查县政府强拆的行为是否合法，至于原告是否屡教不改，不再是案件的审理内容。
第三，是被告举证责任的确立。第三十二条规定，被告（也就是行政机关一方），应当对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件；第三十三条进一步规定，在诉讼过程中，被告不得自行向原告和证人收集证据。这一条和民事诉讼「谁主张谁举证」的逻辑不同，它要求行政机关自己证明行为的合法性，而不是让公民一方来证明行政行为的非法性。
此外，法律还对行政审判组织的独立化、原被告诉讼地位的平等化，以及损害赔偿的法定化等进行了规定。
当然，这部法律的立法过程也并非一帆风顺。在审议期间，有代表提出，行政诉讼法的实施，可能给农村的计划生育、粮食定购等工作带来困难；也有代表建议暂缓通过这部法律。法律委员会在 1989 年 4 月 1 日的审议结果报告里，作了好几处修改，其中一处是把草案里「赔偿按照直接损失计算」这一款删去，理由是「什么是直接损失，有各种不同理解，行政侵权的赔偿问题较为复杂，需要进一步研究」。
所以，1989 年的这部法律，并不是一个完美的结果，还存在诸多需要改进的地方。而我国庞大的基层司法系统，也需要一定时间，来适应这个全新的制度。
判决之后的包家
最后，回到「包郑照案」本身。1988 年庭审结束的时候，县长黄德余走到包家身边和他们握手，他说：「无论官司胜败，你们一家作为苍南县的公民，政府今后仍要为你们服务」。这一幕，出现在多年以后的回顾报道和历史文献中，成为这个「民告官第一案」的小小注脚。
后来，包家并没有因为起诉政府而受到刁难。这场官司也成了这个家庭一直保留的记忆。结案两年后，包松村的儿子出生，他给孩子起名「包诉讼」。他的女儿后来上大学，选择的也是法律专业。2002 年，包郑照因病去世。临终前，他把儿孙叫到床前，嘱咐他们要学法、懂法、守法。对这个曾经想拿起炸药的老人来说，能够找到一个说理的地方，让自己的主张被听见，已经是人生中一件值得记住的事。
而那栋引发诉讼的老房子，也有了新的去处。随着舥艚渔港的改造，包家旧宅被政府征收。后来，龙港市委、市政府决定保留三间旧宅，通过改造和修建，把这里建成了「龙港法治馆」。馆内陈列着当年的应诉通知书、判决书，还有庭审影像和人物访谈。曾经引发全国关注的那场官司，就这样被留在了原来的地方。
从一栋被强拆过的房子，到一座记录历史的法治馆，包家的败诉结果没有改变，但他们起诉政府的经历，成为了值得保存的公共记忆。今天回望这段历史，我们应当记住的，是政府作出的决定，也应当有地方可以质疑，有程序可以审查。让权力接受法律的审查，让公民有一个说理的地方，这就是包郑照案留给我们的意义。
ShowNotes
本期内容
- 电影院里的法庭：农民起诉县政府，县长出庭应诉，一场从上午持续到深夜的公开审判。
- 有批复，为什么还是违建？ 从河堤上的房屋、镇城建办的建房批复，到水利部门的清障要求，梳理争议的来龙去脉。
- 起诉政府的门怎样打开？ 两级法院拒绝立案后，律师楼献通过报纸与致信省高院，推动案件获得受理。
- 「第一案」之前的民告官：单行法规中的起诉规定、借用民事诉讼程序的行政案件，以及各地行政审判庭的建立。
- 包家为什么败诉？ 房屋是否妨碍行洪、城建办是否有审批权限、县政府拆除是否有法律依据。
- 从司法实践到统一立法：早期行政诉讼立法的历史背景，1980 年代的起草过程，以及 1989 年《行政诉讼法》确立的基本规则。
- 判决之后的包家：庭后的握手、名叫「包诉讼」的孩子，以及从争议旧宅到龙港法治馆的变化。
关键时间线
- 1975—1983 年：包家在堤坡及河面上填基建房，后来因侵占水利设施受到罚款处理。
- 1985 年 8—9 月：包松村出面申请扩建，镇城建办出具同意建房的批复；县水利部门随后要求制止非法侵占河道，包家仍继续施工。
- 1987 年 7 月 4 日：苍南县政府强行拆除包家 1985 年新建楼房后部的部分建筑。
- 1988 年 2—3 月：浙江省高级人民法院指定温州市中级人民法院受理，温州中院正式立案。
- 1988 年 8 月 25 日：案件在苍南县电影院公开开庭，县长黄德余出庭应诉。
- 1988 年 8 月 28 日：温州中院一审驳回包郑照等八名原告的诉讼请求。
- 1988 年 12 月 26 日：浙江高院终审驳回上诉，维持原判。
- 1989 年 4 月 4 日：《中华人民共和国行政诉讼法》通过。
- 1990 年 10 月 1 日：《行政诉讼法》施行。
- 2002 年及此后：包郑照于 2002 年因病去世；后来，包家旧宅在渔港改造中被征收，保留的三间旧宅经改造修建，成为龙港法治馆。
相关人物
- 包郑照：浙江苍南舥艚（pā cáo）村农民，本案第一原告。实际参加起诉的是包家八口人。
- 包松村：包郑照次子，时任舥艚镇党委委员，曾任镇水利管理员；参与建房审批，并推动家人通过诉讼解决争议。
- 黄德余：时任苍南县县长，代表被告苍南县人民政府出庭应诉。
- 楼献：包家的代理律师，兼任《经济生活报》法律顾问，通过整理材料、报纸刊载与致信省高院推动立案。
- 陶希晋、王汉斌：参与推动新中国行政立法工作的重要人物。
- 江平、罗豪才、应松年：行政立法研究组的组长与副组长，参与《行政诉讼法》的研究和起草。
法律与概念
- 「民告官第一案」：对包郑照案影响力与历史意义的概括。统一的《行政诉讼法》出台前，已经存在依据单行法律、法规提起的行政诉讼。
- 《民事诉讼法（试行）》第三条第二款：规定法律交由法院审理的行政案件适用民事诉讼程序；这一条本身没有统一规定哪些行政行为可以起诉。
- 建房批复与审批权限：在水利工程保护范围内建设，须征得水利主管机关同意，并履行规定的审批程序。一审认定镇城建办无权单独批准涉案建房，其批复无效。
- 《水利水电工程管理条例》与国务院清障通知：一审判断房屋是否违法、县政府拆除是否有依据的主要规范文件。
- 合法性审查：1989 年《行政诉讼法》第五条明确，法院审查具体行政行为是否合法。
- 被告举证责任：1989 年原法第三十二、三十三条要求行政机关提供作出具体行政行为的证据与依据，并禁止其在诉讼中自行向原告和证人收集证据。
- 龙港法治馆：由包家保留的三间旧宅改造修建，陈列当年的诉讼文书、庭审影像与人物访谈，保存这场官司的公共记忆。
延伸收听
- 13 中国宪法「第一案」：齐玉苓被偷走的受教育权 ：另一宗以「第一案」闻名的案件，讨论法院如何回应公民的权利主张。
- 15 孙志刚案：收容遣送制度如何走向终结 ：从另一场个案出发，观察司法、公共讨论与制度变动之间的关系。
主要参考资料
- 浙江省温州市中级人民法院，（1988）民初字第 1 号《民事判决书》，1988 年 8 月 28 日；转录见黄传会《中国的「挑战者」号——首例农民告县长案始末》，海潮出版社，1990 年，附录三。
- 高海浩：《农民告县府》，《人民日报》，1988 年 8 月 25 日。
- 《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》（1982 年）、《水利水电工程管理条例》（1983 年）、《中华人民共和国行政诉讼法》（1989 年原法）。
- 王汉斌：《关于〈中华人民共和国行政诉讼法（草案）〉的说明》；全国人大法律委员会关于两个法律草案审议结果的报告，载《全国人民代表大会常务委员会公报》1989 年第 2 号。
- 马怀德、孔祥稳：《改革开放四十年行政诉讼的成就与展望》，《中外法学》2018 年第 5 期。
- 温州宣传：《改革之城的法治之光》，温州网，2024 年 2 月 8 日。
案情与裁判理由主要依据一审判决书；庭后握手等细节来自后来的回顾材料。本期讨论《行政诉讼法》时，采用的是 1989 年原法的条文与制度背景。