朱氏父子起诉公安局：法院首次撤销公安处罚的始末
在第 21 期节目中，我们讲了新中国「民告官第一案」，也就是包郑照一家诉苍南县政府案。当时提到，这个案件之所以成为「第一案」，是因为它的历史影响比较深远，而并不真的是历史上第一个发生的「民告官」案件。
其实在《行政诉讼法》出台以前，各地已经开始有一些行政诉讼案件。而其中有一个早于「包郑照案」，且是法院首次判决公安败诉的案件，这就是 1987 年江苏淮阴涟水县的「朱氏父子诉涟水县公安局案」。今天这篇文章，就来详细讲一下这个案件。
争执与拘留
本案的两位主角——朱家成和朱功宝父子，都是江苏淮阴涟水县的农民。1987 年 1 月，他们的亲属朱秀成，因为年底奖金的问题，与公司党支部书记陈某发生口角。朱氏父子得知后，就带着另外几名亲属，和朱秀成一起来到公司，找陈某「评理」。后来还有一种说法是，朱氏父子进城洗澡后，顺便来到公司看望朱秀成，恰好碰到朱秀成与陈某发生争吵，随后卷入其中。
不管事情起因为何，朱氏父子确实和陈某发生了争执，双方有推搡拉扯。当地公安局认为他们扰乱了单位工作秩序，分别对朱家成和朱功宝处以七天和十天的行政拘留处罚。
对这个处罚，朱氏父子不服。他们认为自己只是在「劝架」，没有把对方打伤，不应该受到处罚。虽然在当时，《行政诉讼法》还没有颁布，但现有的法律中，已经有了针对这种情况的救济渠道。
申诉前置
1986 年通过的《治安管理处罚条例》第三十九条规定：
被裁决受治安管理处罚的人或者被侵害人不服公安机关或者乡（镇）人民政府裁决的，在接到通知后 5 日内，可以向上一级公安机关提出申诉，由上一级公安机关在接到申诉后 5 日内作出裁决；不服上一级公安机关裁决的，可以在接到通知后 5 日内向当地人民法院提起诉讼。
这是一种「申诉前置」的救济模式。如果对公安的处罚不服，必须先向上一级公安机关申诉，对上一级的处理仍然不服，才能向法院起诉，而不能跳过申诉，直接向法院起诉。这种前置的「申诉」程序，类似于今天的「行政复议」，但当时还没有统一的规范。
按照当时的规定，朱氏父子应当先向上一级公安机关，也就是淮阴市公安局提出过申诉，对申诉裁决不服，才能向法院起诉。至于他们具体的申诉过程，现有公开资料没有详细记载。
行政审判
案件来到涟水县法院后，它的审理程序，依据的是 1982 年的《民事诉讼法（试行）》和 1986 年最高法院印发的《人民法院审理治安行政案件具体应用法律的若干问题的暂行规定》。
1982 年《民事诉讼法（试行）》第三条第二款规定：
法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本法规定。
这一条允许行政案件借用民事诉讼程序，在《行政诉讼法》尚未出台的时代，是一项有效的过渡措施。
1986 年最高法院《暂行规定》则在此基础上，针对治安类行政案件规定了具体的审理程序。它规定，治安行政案件一般由最先作出裁决的机关所在地的基层法院管辖；法院受理后，应通知后一次作出裁决的公安机关应诉，后者也可以指定原裁决机关应诉。
这里的「后一次裁决」，与前面说的「申诉」程序相衔接。当时，对朱氏父子作出处罚的，是涟水县公安局，而「后一次」作出裁决的公安机关，也就是负责处理朱氏父子申诉的上一级机关，是淮阴市公安局。所以按规定，在法院诉讼中，淮阴市公安局可以自己应诉，也可以指定涟水县公安局应诉。
由于这个案件的判决书没有公开，相关报道中，有的说判决针对的是淮阴市公安局，也有的说是涟水县公安局。各方说法不一，本文无从考证。但无论应诉的是谁，法院需要审查的内容是一样的。
裁定撤销
1986 年最高法院《暂行规定》第四条规定：
人民法院只就公安机关的后一次裁决是否符合事实以及是否合法进行审查，依法分别作出维持或者撤销的裁定。
据此，法院对本案的处罚裁决进行了事实和法律层面的审查。最终，法院认为，本案的处罚「事实不清，是非责任不明，处罚不当」。由于判决书没有公开，我们无从得知法院的具体判决理由，但结合当时的规定，可以做一下推论：
首先，关于「事实不清」。公安对朱氏父子处以拘留的理由，是他们「扰乱单位秩序」。而当时的《治安条例》第十九条第一项规定，对扰乱公共秩序行为进行处罚，需要达到「致使工作不能正常进行」的程度。本案中，朱氏父子和陈某发生的争执，很可能没有达到这种程度。
其次，关于「是非责任不明」。当天在争执过程中，朱氏父子和陈某应该是互相都有推搡和拉扯，不是朱氏父子单方面殴打陈某。而且双方争执的起因，也是朱秀成的奖金问题，朱氏父子并非单纯闹事。也就是说，双方都有一定责任，不能全部归到朱氏父子一方。
综合前两项，如果公安不能证明朱氏父子的行为已经达到扰乱单位工作秩序的程度，或者不能充分查清双方在冲突中的具体责任，那么拘留处罚就可能缺乏充分的事实和法律依据。最终，法院裁定撤销了县公安局的处罚。
复核与申诉
涟水县法院判决以后，公安机关不服，向淮阴市中级法院申请复核，淮阴中院经复核后，维持了原裁定。公安机关随后又向江苏省高级法院申诉。时任江苏高院行政庭庭长刘天兴后来回忆，案件来到省高院，行政庭认真审查后，又经过审判委员会讨论，认为原来的处理没有问题，于是驳回了申诉。
在回忆中，刘天兴还提到办案压力。他说，其他省的法院也曾打电话来问，撤销公安处罚是怎么做到的，压力大不大。他的回答是「压力很大」。一些人把这样的裁判理解为法院不支持行政机关行使职权。省高院院长也要求办案慎重，工作做细，使裁判经得住检验。办案期间，省高院曾按要求将案卷送到北京，后来接到最高法院的电话，得知最高法院的郑天翔院长在阅卷后，也认可江苏法院的处理。
于是，涟水县法院的撤销判决，没有在后续的流程中被推翻。正是法院的这种审慎和坚持，才顶住了各方的压力，造就了这个让公安败诉的「第一案」。
判决的影响
虽然这个案件在影响力上不及「包郑照案」，但在当年也引发过公共讨论。1987 年 7 月，《人民日报》针对本案发表了评论，赞扬公民法律意识的增强。拘留处罚能够受到法院审查，给「学法、懂法」增加了具体的用途。
1989 年 4 月，《行政诉讼法》通过。原法第三条明确规定行政案件的独立审判，第五十四条则规定了撤销等裁判方式，并允许法院变更显失公正的行政处罚。分散在单行法律和专门规定里的诉讼规则，至此走向了统一规则。
至于朱氏父子胜诉之后的生活，公开资料没有给出完整交代。1986 年《治安条例》第四十二条规定，治安处罚错误的，应向受处罚人承认错误，退回罚款及没收的财物；损害合法权益的，应赔偿损失。本案中，朱氏父子是否获得赔偿，公安机关是否向他们承认错误，目前都无法确认。
但可以确定的是，这场发生在 1987 年的诉讼已经证明，在《行政诉讼法》颁布以前，我国的「民告官」制度就已经得到了部分实践。当时的法律人，曾以自己的方式回应历史的叩问，并在具体的裁判中，给出了自己的回答。
本文是《议正言辞》第 21 期节目《中国民告官「第一案」：包郑照诉县政府，行诉法颁布前夕的司法实践 》的延伸阅读（小宇宙收听 ）。正篇讲包郑照案为何被称为「第一案」；本文集中讲早于它发生的朱氏父子案，看法院如何在《行政诉讼法》出台前撤销一起公安处罚。
主要参考资料
- 〔1〕辛秦昌：《重在培养公民法律意识》，《人民日报》1987年7月5日第4版，公开转录 。
- 〔2〕王斗斗：《法治中国30年：人民法院三大审判前行足迹》，《法制日报》报道；搜狐转载 ，2008年7月27日。
- 〔3〕刘天兴口述，陆芃、杨惠棋、戴诺依采访整理：《讲述我们的历史｜全国第一例被撤销的公安行政案件》，江苏高院，2023年2月16日，全文 。
- 〔4〕《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》，1982年原文本，第三条第二款，历史文本 。
- 〔5〕《中华人民共和国治安管理处罚条例》，1986年原文本，重点参见第十九、三十四、三十九、四十和四十二条，阜新市公安局转载 。
- 〔6〕最高人民法院：《人民法院审理治安行政案件具体应用法律的若干问题的暂行规定》，1986年10月24日，公开转录 ；应诉机关安排另见1986年11月15日《人民日报》所载新华社报道 。
- 〔7〕张维炜：《一场颠覆“官贵民贱”的立法革命——行政诉讼法诞生录》，《中国人大》2014年第2期，人民网转载 。
- 〔8〕张宽明、赵冰清：《默默在幕后奉献的人》，江苏法院网，2015年3月17日，全文 ，仅用于核对中级法院更名时间。
- 〔9〕马怀德、孔祥稳：《改革开放四十年行政诉讼的成就与展望》，《中外法学》2018年第5期，中国法学网转载 ，案件段落及注4。
- 〔10〕王汉斌：《关于〈中华人民共和国行政诉讼法（草案）〉的说明》；《中华人民共和国行政诉讼法》1989年原文本，载《全国人大常委会公报》1989年第2号，第64—79页，公报扫描 。