在第 22 期节目中，我们讲了 2026 年 9 月三家媒体起诉白宫的案件。在案件审理的过程中，双方律师都认为，白宫的新闻工作区属于「非公共论坛」。
这里的「公共论坛」是什么意思？为什么白宫新闻区属于「非公共论坛」？而这个概念，为什么会成为 2026 年三家媒体起诉白宫的关键胜负手？今天这篇文章，我们就来详细讲一下第一修正案中的这个概念。
1939：海格案与「信托」表述
「公共论坛」理论不是一次成型的，它最初诞生于 1939 年新泽西州的一场集会风波。
1930 年代，新泽西州的泽西市有一个条例规定：凡在街道、公园举行游行或集会，必须事先向公安主管申请许可。主管如果在审查后认为活动可能导致骚乱、扰乱或无序集会，便有权禁止这项活动。
就在这一时期，名叫「产业组织委员会（CIO）」的工会组织在当地开展活动，经常在市内散发传单、举行集会。1937 年，泽西市长弗兰克·海格动用市政条例阻止 CIO 在公共场所举行会议，并禁止他们散发宣传材料。警方驱散 CIO 的集会，逮捕和驱逐他们的组织者，并骚扰组织的相关人员。为此，CIO 等组织把市政府告上了法庭。
案件一路上诉到最高法院，最终于 1939 年 6 月判决。最高法院支持了原告一方对集会与表达自由的主张，认为有关条例违反宪法。这就是「海格诉产业组织委员会案」。不过，大法官们对判决理由存在分歧，未形成一份统一的多数意见。罗伯茨大法官在自己撰写的意见中写下了这样一段话：
无论街道和公园的所有权归谁，它们自古以来即以「信托」方式为公众使用而持有，且自古以来被用于集会、交流思想和讨论公共问题。这种使用自远古以来就是公民的特权、豁免、权利与自由的一部分；政府可以为公众利益加以管理，但不得假管理之名，予以剥夺或否认。
在这里，罗伯茨并没有直接提到「公共论坛」这几个字。但在后来的一系列判决中，他的这段话被反复引用，经过多年的累积，成为了「公共论坛」理论的起点。
「公共论坛」概念的成型
在往后的 40 多年时间里，美国经历了一个社会运动此起彼伏的动荡时代，法院也因此处理了大量与公共集会有关的争议案件。在越战与民权运动兴起后的几十年里，公交车的广告位能不能挂政治广告、市政剧场能不能上演有争议的戏剧、军事基地能不能散发政治传单——类似的争议都曾上过法庭。所有的争议都指向同一个问题：政府对于公共场所，究竟可以管到怎样的程度？
为了解决这个问题，从 1970 年代起，法院的判决开始正式使用「公共论坛（Public Forum）」这个概念。从法理上看，这个概念有两层含义：首先是场所的性质和用途，其次是政府的管理权限。像政府管理的街道和公园，长期承担公众集会与表达的功能，政府不能仅凭财产所有人的身份就任意排除表达活动；政府可以进行管理，但这种管理行为不得侵犯第一修正案所保护的自由权利。
在这里，政府对财产的所有权和公众使用它进行表达的权利被区分开来。「公共论坛」理论主要解决的是政府管理财产时，第一修正案保护到什么程度的问题。私人所有的场所，并不会因为允许公众进入，就自动成为第一修正案意义上的公共论坛。
1983：佩里案与「三分法」
1970 年代，印第安纳州的佩里镇有两个相互竞争的教师工会，一个叫「佩里教育协会（PEA）」，另一个叫「佩里地方教育者协会（PLEA）」。同时，当地的学校有一套「跨校邮件系统」，主要用于传递学校官方信息，也可用于教师私人通讯。1977 年之前，PEA 和 PLEA 都可以平等地使用这套邮件系统。但在 1977 年的选举中，PEA 胜出，当地学区和 PEA 签订劳资协议，给予 PEA 作为教师排他性谈判代表使用跨校邮件系统的权利，并明确将「其他学校雇员组织」（包括 PLEA）排除在外。这项限制针对的是其他工会使用系统的资格，不影响教师个人使用。
PLEA 认为，这种差别待遇违反了第一修正案的言论自由与第十四修正案的平等保护条款，于是起诉了学区有关负责人。案件最终上诉到最高法院，由 PEA 作为上诉人。1983 年，最高法院以 5:4 判决 PLEA 败诉，这就是著名的「佩里教育协会诉佩里地方教育者协会案」。
在判决中，最高法院认定，教师信箱系统属于「非公共论坛」，学区签署独家协议的做法并不违反宪法。怀特大法官在此提出了公共论坛的「三分法」框架，明确将政府财产区分为三类，并适用不同的审查标准：
- 「传统公共论坛（Traditional Public Forum）」：像街道、公园、人行道这类长期开放给公众表达的地方，政府如果要作出「基于内容的限制」，必须通过最严格的审查，要说明存在「压倒性的政府利益」（compelling state interest），且限制是实现该利益所必需的，范围也须严格限定；基于观点的歧视则被禁止。
- 「指定公共论坛（Designated Public Forum）」：政府主动把原本不开放的财产开放给公众表达，开放期间适用与「传统公共论坛」同等的保护。
- 「非公共论坛（Nonpublic Forum）」：政府把财产保留给「特定用途」或「特定使用人」，并可以结合论坛的用途作出合理、观点中立的限制和管理。
在佩里案中，法院结合跨校邮件系统传递学校官方信息的用途，以及选择性准入的实际做法，认为它并未向公众普遍开放，属于「非公共论坛」；政府给予 PEA 专属使用权是合理的，因为这与邮件系统的用途完全一致。PEA 作为排他性谈判代表，负有代表全体教师与学区沟通的法定义务，邮件系统有助于其有效履行职责。相反，PLEA 不承担任何官方责任，学区没有义务赋予其同等的使用权。也就是说，学区给予 PEA 的差别待遇，依据的是工会的「身份」，而非「观点」，所以并不违法。
佩里案标志着「公共论坛」理论走向成熟，同时也留下了一个重要的问题：对于「非公共论坛」，政府管理的尺度是怎样的？如果政府在「非公共论坛」中变相压制不受欢迎的观点，法院又该怎么办？
「非公共论坛」的管理尺度
后来的三个判例，逐渐补齐了这个「管理尺度」的问题。
首先是 1985 年的「康内留斯案」。1957 年，艾森豪威尔总统创立了一个捐款活动，名叫「联邦联合募捐（CFC）」，允许联邦雇员向其选择的慈善机构捐款。1982 年，里根总统签署行政令，规定只有「提供直接健康与福利服务的机构」可以参与 CFC，并明确禁止「从事政治活动或倡导、游说诉讼的组织」参与。根据这个新规，「全国有色人种协进会法律辩护与教育基金（NAACP LDF）」等组织被禁止参与 CFC。NAACP LDF 随即起诉。下级法院最初支持了原告方，但最高法院推翻了这个结果，将案件发回继续审理。
多数意见认为，CFC 的目的在于为健康与福利服务筹集资金，而非向公众开放思想交流，因此属于「非公共论坛」；对非公共论坛的准入，可以基于主题和使用人身份，只要这种区分从论坛所服务的用途来看是「合理」的，并且保持「观点中立」即可。不过，政府的理由是否只是压制特定观点的借口，最高法院并未作出认定，而是留给下级法院在发回后审查。
其次是 1998 年的「福布斯案」。阿肯色州的「教育电视委员会（AETC）」是一家州营的公共广播机构。1992 年，它主办了一场该州第三国会选区的电视辩论，只邀请了民主党和共和党的主要候选人，而没有邀请独立候选人拉尔夫·福布斯，理由是他的竞选组织薄弱，也没有多少选民支持，算不上有分量的候选人。福布斯随即起诉。
最高法院认为，这场辩论采用逐一邀请、选择性准入的方式，没有向所有具备参选资格的人普遍开放，属于「非公共论坛」。电视台可以根据新闻价值、时间限制和节目安排作出合理、观点中立的编辑判断。法院认可的排除理由，是福布斯的竞选缺乏可观的公众支持，与他的政治观点无关，因而不构成观点歧视；这并不等于政府可以仅凭独立候选人的身份，就将其排除。
最后是 2018 年的「曼斯基案」。明尼苏达州有一项历史悠久的选举法规，禁止任何人在投票场所佩戴或穿着带有政治信息的徽章、纽扣或标志品。2010 年，一个名叫「明尼苏达选民联盟（MVA）」的选民组织对这项规定提起了诉讼。
最高法院认为，投票站是专门为选举而设立的场所，不是供自由辩论政治议题的空间，因而属于「非公共论坛」，政府有权施加一定程度的内容限制；但是，明州的法律没有明确界定「政治信息」的范围，缺少客观、可操作的执行标准（比如第一修正案可以印在衣服上，但第二修正案就不可以），因此这种限制缺乏「合理性」。
这三个案件放在一起，描绘出了在「非公共论坛」中，政府管理的尺度边界。总之，政府对表达和准入的限制，要结合论坛用途审查是否具有「合理性」，并且保持「观点中立」；缺少其中任何一项，都不能通过这套第一修正案审查。通过论坛分析，也不等于已经满足正当程序等其他法律要求。
回到白宫新闻区
回到一开始的问题，为什么白宫新闻区是「非公共论坛」？它应该适用怎样的管理尺度？
第一个问题：按照「佩里案」的三分法，白宫新闻区主要是为了方便媒体采编新闻，只对符合条件的记者选择性开放。结合它的政策与实际用途，这里没有被开放为公众普遍表达的场所，属于「非公共论坛」。
第二个问题：根据过往判例确定的标准，白宫记者证作为政府管理「非公共论坛」的手段，应当适用「合理性」和「观点中立」的标准。所以，2026 年三家媒体起诉白宫的案件，最核心的争议点，就在于特朗普政府封禁三家媒体的行为，是否是基于白宫新闻区的特定功能考虑，以及是否存在「观点歧视」。
公共论坛理论演变近九十年，只为给政府的权力配一把刻度尺。它一方面承认，政府对自己的领域有管理权，可以为一定目的设定条件；另一方面要求，管理不能存在「观点歧视」。白宫新闻区是「非公共论坛」，所以政府有权进行管理；但「非公共论坛」也不是法外之地，政府不能因为不喜欢某家媒体的报道，就把记者挡在门外。
本文是《议正言辞》第 22 期节目《三家媒体起诉白宫：新闻自由与记者证的司法边界 》的延伸阅读。正片从白宫记者证制度讲起，梳理谢里尔案、卡雷姆案、阿特巴案与美联社案的判决思路；本文接着讲这些案件背后的公共论坛理论，看法院如何给政府对其管理财产的准入权力划线。
主要参考资料
- 〔1〕Hague v. Committee for Industrial Organization, 307 U.S. 496 (1939)，Cornell LII 全文 。
- 〔2〕Perry Education Association v. Perry Local Educators’ Association, 460 U.S. 37 (1983)，Cornell LII 全文 。
- 〔3〕Cornelius v. NAACP Legal Defense & Educational Fund, 473 U.S. 788 (1985)，Cornell LII 全文 。
- 〔4〕Arkansas Educational Television Commission v. Forbes, 523 U.S. 666 (1998)，Cornell LII 全文 。
- 〔5〕Minnesota Voters Alliance v. Mansky, 585 U.S. 342 (2018)；裁判文书见 No. 16-1435，Cornell LII 全文 。
- 〔6〕Rosenberger v. Rector & Visitors of the University of Virginia, 515 U.S. 819 (1995)，Cornell LII 全文 。
- 〔7〕Christian Legal Society Chapter of the University of California v. Martinez, 561 U.S. 661 (2010)，Cornell LII 全文 。
- 〔8〕美国国会研究服务局：《宪法注释》“Viewpoint Neutrality in Forum Analysis”，Cornell LII 。
- 〔9〕First Amendment Encyclopedia, “Public Forum Doctrine”，全文 。