2026 年 11 月 12 日，是孙中山诞辰 160 周年。孙中山这一生签署过很多文件，其中最重要的文件之一，我个人认为，就是 1912 年的《中华民国临时约法》。它是中国历史上第一部「民定宪法」，见证了从清帝退位到北伐战争的动荡历史。它象征着昙花一现的民主精神，也随着强权和民粹的起伏，不断地被突破和废止。但无论是军阀还是革命党，都会举起《临时约法》的旗号，来达到自己的目的。今天这期节目，我们就来回顾一下，这部《临时约法》的历史。
南北议和与《临时约法》
1911 年 10 月 10 日，武昌起义爆发。之后的两个多月，南方的十几个省先后宣布独立。12 月底，各省代表在南京开会，准备组建一个临时政府。同一时期，手握北洋军控制权的袁世凯，利用这个局势，架空了满清中央，实际控制了北京的清政府。就这样，以革命党为首的南京临时政府，和袁世凯控制的北京清政府之间，形成了南北对峙的局面。
1912 年 1 月 1 日，孙中山在南京就任临时大总统。1 月 28 日，南京政府成立了临时参议院，代行立法权。但这时候的南京政府，实际上没有统一全国的能力，只能跟袁世凯合作。最终，南北达成妥协，袁世凯承诺让清帝退位，同意召开国会，确立共和政体，并遵守未来的《临时约法》；革命党则承诺让袁世凯担任临时大总统，并同意给予满清皇室一系列优待。
2 月 12 日，清帝退位。第二天，孙中山就向参议院辞职，并推荐袁世凯接任。从这时候开始，对于南方的临时参议院来说，起草《临时约法》，就变得非常重要。在此之前，南京临时政府采用的是类似于美国的总统制，总统和议会是相互独立、相互制约的关系。如果总统是孙中山还好，毕竟他是革命党的精神领袖。但现在袁世凯要当总统，情况就不一样了。革命党对袁世凯非常不信任，如果让他权力过大，可能会危及共和政体。所以，他们把总统制改成了责任内阁制，总统行使行政权，要受到内阁的制约。这样，就能很好地约束袁世凯的权力。
南方的这个思路，可以说是一种政治阳谋，他们希望通过公开立法的方式，来制衡袁世凯。而我们今天要讲的《临时约法》，就是在这样的背景下产生的。
1912 年 3 月 8 日，南京的临时参议院三读通过《临时约法》。3 月 10 日，袁世凯在北京宣誓就任临时大总统。就在第二天，3 月 11 日，孙中山正式颁布《临时约法》。这部法律之所以叫「临时约法」，而不直接叫「中华民国宪法」，是因为当时的立法机关并不是由民选产生，所以只能是一个过渡性质的临时文件。未来通过选举产生了正式的立法机关后，才能制定正式的「宪法」。
《临时约法》第二条规定：中华民国之主权，属于国民全体。这一条开宗明义，规定了国家的国体性质。这就和清末新政时期制定的《钦定宪法大纲》有了本质区别。《钦定宪法大纲》规定的是：大清帝国之皇统，万世不易。它本质上还是一个皇权国家。但到了《临时约法》，至少在文本上，国体变成了「人民主权」。
《临时约法》第四条规定：中华民国以参议院、临时大总统、国务员、法院行使其统治权。这里的「国务员」，是国务总理和各部总长的统称，实际上就是内阁的组成人员。《约法》第三十四条规定：总统任命国务员和外交大使、公使，须得参议院同意。然后是第四十五条，这一条最关键，它规定的是：总统提出法律案、公布法律、发布命令，必须由国务员副署。也就是说，总统的命令，要有内阁的签字才能生效；而内阁的人选，又要议会同意，这就形成了对总统的限制，而这个限制的载体，就是内阁的「副署权」。
从这里我们可以看到，《临时约法》规定的制度，实际上融合了美国的总统制和欧洲的议会制。它一方面赋予总统行政权力，让总统不只是一个虚位元首；另一方面，又通过内阁的「副署权」，把总统权力置于议会的限制之下。这种安排，初衷是为了限制总统，但也很容易让政府的运作陷入僵局。如果总统和议会无法达成一致意见，那么理论上，总统就无法正常行使权力。这也是导致后来一系列宪政危机的制度原因。
王芝祥都直案与两届内阁倒台
《临时约法》颁布后的第一任国务总理，是唐绍仪。唐绍仪原本在袁世凯手下工作。1911 年武昌起义后，袁世凯出任清政府的内阁总理大臣，唐绍仪是他的邮传大臣。南北和谈期间，唐绍仪作为北方全权代表，负责跟南方谈判。可能是因为受到过美式教育的熏陶，唐绍仪比较偏向民主共和的立场，在南北和谈的过程中也比较偏向革命党。他实际上推动了清帝退位和南北统一，后来一度被袁世凯撤销了代表资格。正是这段经历，让唐绍仪成为南北双方都能接受的人选。1912 年 3 月 13 日，唐绍仪被任命为第一任内阁总理。
就像前面所说的那样，《临时约法》的制度设计，容易让政府陷入僵局。唐绍仪作为两方都能接受的角色，确实比较适合担任总理。但就算这样，袁世凯跟同盟会之间的矛盾，还是引发了第一次倒阁。
这次倒阁源于「王芝祥督直案」。王芝祥出生在当时的直隶通州，一开始是清朝的官员，1911 年武昌起义爆发时，他担任广西布政使。在革命浪潮的感染下，王芝祥拥护广西独立，被革命党推举为广西副都督。之后，他又前往南京，进入了南方革命政府。由于他出生在直隶，本身又带有一点军事背景，所以被同盟会提名为新的直隶都督。1912 年 3 月 20 日，孙中山还曾专门致电袁世凯，力荐王芝祥督直。
然而，直隶一直都是袁世凯的大本营，所以他无法接受王芝祥担任直隶都督。袁世凯先是借口说「直隶军方」反对王芝祥督直，之后又提出，要改派王芝祥去南京遣散军队。根据《临时约法》，总统的委任状需要内阁副署才能生效。但作为内阁总理的唐绍仪，拒绝在改派王芝祥去南京的委任状上签字。据时任总统府秘书长梁士诒回忆，袁世凯把未经唐绍仪副署的委任状直接交给了王芝祥。严泉查阅当年的《政府公报》，未找到正式公布这项改任的记录。按《临时约法》，未经副署的任命没有法律效力。争执之后，唐绍仪于 6 月中旬辞去总理一职。中华民国的第一任内阁，就这样宣告解散。
唐绍仪倒阁后，袁世凯提名陆征祥继任总理。陆征祥是无党派的职业外交官，在形象上比较「超然」，成为南北双方都能接受的人选。但陆征祥以外的其他内阁成员，双方始终没能达成一致。7 月 18 日，陆征祥提出的组阁名单被参议院否决。袁世凯一度动用军警，向议员施压。这个做法引发强烈不满，参议院甚至提出了对陆征祥的弹劾案。在巨大压力下，陆征祥辞职。这个第二任内阁，只坚持了不到 3 个月时间。
前两任内阁先后倒台，意味着在南北双方之间，存在无法调和的矛盾。在当时的政治格局下，任何试图在总统和参议院之间扮演「超然」角色的内阁，都难以生存。这次组阁风波，也为后续更激烈的政治冲突，埋下了伏笔。
国会选举与宋教仁遇刺
由于袁世凯实际控制着北洋军的军权，所以就算他公开违反《临时约法》，同盟会也没办法强制执行。于是，他们寄希望于政党整合与国会选举。1912 年 8 月 25 日，同盟会的宋教仁把同盟会和其他几个革命党派整合到一起，正式组建了国民党。
宋教仁从年轻的时候就参与革命。1904 年，他和黄兴等人组建了华兴会，后来又参与了同盟会的组建。1912 年 1 月 1 日，宋教仁在南京临时政府担任法制局局长。4 月 27 日，他在唐绍仪的内阁中，担任农林总长。唐绍仪倒阁后，宋教仁组建了国民党，作为代理理事长主持党务工作。
1912 年 12 月至 1913 年 2 月，中华民国举行第一届正式的国会选举。在此期间，宋教仁奔走全国，全力操盘选举。1913 年 3 月，选举结果公布，国民党在国会参众两院合计 870 个议席中，独占了 392 席，成为国会第一大党。宋教仁希望利用国民党的第一大党地位，组建一个由国民党主导的责任内阁。这样一来，国民党即使不掌握军权，也可以通过合法的议会程序，逐步取得中央政府的行政权力。
但就在一切都朝着既定目标走的时候，发生了震动全国的「宋教仁案」。1913 年 3 月 20 日，宋教仁在上海沪宁火车站，准备坐火车前往北京。就在他排队检票的时候，一名刺客突然从他的身后开枪。宋教仁中枪倒地，于两天后的 3 月 22 日不治身亡。在临终前，宋教仁请黄兴代拟一封发给袁世凯的电报，希望袁世凯「开诚心，布公道，竭力保障民权，俾国会确立不拔之宪法，则虽死之日，犹生之年」。
后来的发展，就完全背离了宋教仁的理想。宋教仁去世后，上海各界群情激愤，警方很快就查到了凶手。策划这起刺杀案的，是一个名叫应桂馨的青帮成员。而应桂馨又是受到了内务秘书洪述祖的指使，并且和国务总理赵秉钧有所联系。赵秉钧和洪述祖都是袁世凯的人，所以国民党很快就把矛头指向了袁世凯。有关宋教仁案的幕后主使，已经成了一个悬案。明确的证据链，只能追到洪述祖这里，再往上的赵秉钧和袁世凯，都没有足够的证据。所以洪述祖到底是自作主张，还是得到了赵秉钧、乃至袁世凯的授意，就无从得知了。
但无论如何，宋教仁案彻底激化了南北矛盾。当时国民党内部普遍认为，刺杀宋教仁的幕后主使就是袁世凯。但是，关于如何对付袁世凯，党内发生了分歧。以孙中山为首的一派认为，对于袁世凯，已经无法通过正常的手段加以约束，必须发动「二次革命」，以武力推翻北京政权。而以黄兴为首的另一派则反对动武，认为还是应该优先通过法律和国会政治的手段，来解决问题。
不过，针对宋教仁案的司法追责程序，进展并不顺利。5 月 1 日，也就是宋教仁案发生的一个多月以后，国务总理赵秉钧提出辞职，获准休假，由段祺瑞代理。他拒绝接受司法机关的质询。而洪述祖则逃往青岛。由于当时的青岛由德国控制，因为引渡障碍，洪述祖也没能及时归案。直到 4 年以后的 1917 年，他才在上海被捕。法院经过多级审理后，最终于 1919 年 3 月判决洪述祖死刑。
宋教仁案的整个过程，都预示着，正常的司法程序和议会政治，无法解决当时中国所面临的各种问题。随着后续「善后大借款」和「撤换三省都督」事件的发生，刚诞生一年多的中华民国，再次走到了内战的边缘。
善后大借款与二次革命
1913 年 4 月 8 日，第一届国会正式开幕。4 月 26 日，袁世凯政府在未经国会事先批准的情况下，直接和五国银行团签订了 2500 万英镑的借款合同，史称「善后大借款」。《临时约法》第十九条第四项规定，公债之募集及国库有负担之契约，是国会的职权范围，总统无权直接决定。袁世凯绕开国会，直接募集公债的做法，再一次公然违反了《临时约法》。
善后大借款以后，除了国会中的国民党议员以外，江西、广东和安徽三个省份的都督也都公开反对北京政府，并参与策划反袁行动。他们分别是江西的李烈钧、广东的胡汉民，以及安徽的柏文蔚。由于涉及到地方军队调度，袁世凯高度敏感。他一边把军队调往南方，另一边又以总统令的形式，免去了上面这三个省的都督职位。《临时约法》第三十四条赋予总统任免文武官员的权力，撤换地方军事长官无须经国会同意。到了这个时候，南北矛盾已经公开化，撤换三省都督成为引发南北内战的导火索。
后来的南北内战，也就是国民党所称的「二次革命」，是双方矛盾激化的结果。当时双方都在进行军事动员，不能说是哪一方率先起兵。但不管怎样，一旦内战开打，以《临时约法》为核心的一整套宪政基础，很快就土崩瓦解了。
由于双方实力悬殊，这场内战只持续了 2 个多月。从 7 月上旬到 9 月中旬，最终以国民党的失败而告终。孙中山、黄兴等人流亡日本。不过，从表面上看，《临时约法》仍然有效，第一届国会也还在运作，甚至正在起草第一部正式宪法。而国会中的国民党议员，也不是都赞成武力讨袁。但是内战以后，袁世凯已经不会再容忍反对党的存在。
《天坛宪草》与《袁记约法》
根据《临时约法》的安排，袁世凯目前还是临时大总统。他要成为正式大总统，必须经过国会的正式选举。1913 年 10 月 6 日，国会在北京举行正式总统选举。当天，袁世凯派出数千人，包围了选举会场。这些人自称是「公民团」。他们向现场的议员施压，要求必须选举袁世凯，否则就不准离开会场。在这样的压力下，国会经过三轮投票，最终选出袁世凯作为第一任正式大总统。到这里为止，《临时约法》基本上已经名存实亡，而国会也成了「橡皮图章」。
后来，国会的宪法起草委员会在《临时约法》的基础上，三读通过了《中华民国宪法草案》。由于起草地点位于天坛祈年殿，所以这个草案被称为「天坛宪草」。这个草案基本延续了《临时约法》的责任内阁制，并进一步规定了国会和内阁的职权。但是，天坛宪草完成三读仅仅 4 天以后，袁世凯就下令，解散了国民党。他给出的理由是，北京警备机关查到，国会中的国民党议员，在内战期间与李烈钧、黄兴等「叛乱分子」存在往来密电。
国民党解散以后，国会中有 430 多人被取消议员资格。由于被取消的议员人数过多，国会无法达到开会的法定人数。这样一来，国会虽然在法律上还没有正式解散，却已经无法行使职权，连「橡皮图章」都做不了了。1914 年 1 月 10 日，袁世凯正式下令解散国会。虽然《临时约法》没有赋予总统解散国会的权力，但这些都已经不重要了。
1914 年 5 月 1 日，袁世凯组织的约法会议，正式制定了新的《中华民国约法》。这部法律完全推翻了《临时约法》的架构。它的第十四条规定：「大总统为国之元首，总揽统治权」；然后第三十九条规定：「行政以大总统为首长，置国务卿一人赞襄之」。也就是说，国务卿成了总统的下级，不再对议会负责，也没有制约总统的「副署权」。由于这个《约法》完全由袁世凯主导，所以又被称为「袁记约法」。
袁世凯制定「袁记约法」的行为，实际上不符合《临时约法》的制宪安排。根据《临时约法》，应该先选出正式的国会，再由国会制定正式宪法。「天坛宪草」是依照这一程序起草的宪法草案，最终未能成为正式宪法。而袁世凯仅仅以国会无法正常开会，就另外组织一个会议，来制定一部宪法性文件，实际上不具备合法性。不过，到了这个时候，「合法性」本身也已经不再重要了。
从护法到训政
「袁记约法」颁布以后，围绕「宪法」，中国还发生过很多事。1916 年，袁世凯复辟失败后病死，中国陷入军阀割据的混乱时期。黎元洪政府一度恢复《临时约法》，也重新召开了原来的第一届国会。此后，又相继发生「府院之争」、「张勋复辟」、「护法运动」等一系列政治危机。在这一时期，《临时约法》已经完全沦为各方宣称合法性的工具，失去了实际意义。
更有意思的是，就连国民党自己，也最终放弃了《临时约法》，及其所代表的宪政主张。1922 年，第二次「护法运动」失败以后，孙中山逐渐放弃了恢复《临时约法》的路线。他曾公开表示：「此辈一日不去，宪法即一日不生效力，无异废纸，何补民权？」在他看来，自己已经多次尝试依靠宪法和国会来建立共和制度，但在军阀拥有实际军事权力的情况下，这套方法无法解决任何问题。
1924 年，孙中山在广州改组中国国民党，开始借鉴苏俄的政党模式，强调组织纪律、政治动员和军队建设。4 月 12 日，孙中山公布《国民政府建国大纲》，正式提出了「军政、训政、宪政」的阶段式建国方案。1925 年，孙中山逝世。后来的《国民政府组织法》，正式确立国民党对政府的指导地位。1928 年，国民党完成北伐，名义上统一了全国，并通过了《训政纲领》，进一步强化了党对政府的领导。《临时约法》的宪政模式，被国民党彻底抛弃。
今天这期节目，我们完整讲述了《临时约法》从辉煌诞生，到名存实亡，再到彻底放弃的全过程。后面的历史，就和这部法律没有什么关系了。听完这期节目，你可能会产生和孙中山一样的想法：在绝对的军事实力面前，一切和平的政治努力都是徒劳。但我想提醒的是：「枪杆子里头出政权」只是一种对历史的现状描述，不应该成为社会的长久法则。那些制定《临时约法》的人们，包括死在枪口下的宋教仁，他们所希望的，是一个「讲法律」「讲道理」的社会，是一个不再需要「枪杆子」的社会。虽然他们的努力失败了，我们也不应该就此否定他们。因为在人类漫长的历史中，总会有人付出努力，也总会有人成功。
ShowNotes
本期时间线
- 1911 年 10 月至 1912 年 3 月｜从武昌起义到南北议和。 清帝退位，孙中山推荐袁世凯接任。3 月 8 日，南京临时参议院通过《临时约法》。3 月 10 日，袁世凯在北京就任临时大总统。次日，孙中山在南京公布约法。
- 1912 年｜两届内阁接连遇挫。 唐绍仪与袁世凯围绕王芝祥的任命发生争执。陆征祥接任后，组阁名单又在临时参议院遭到否决。
- 1912 年末至 1913 年 3 月｜国会选举与宋教仁遇刺。 国民党在参众两院共获 392 席，成为第一大党。宋教仁谋求组建政党内阁，3 月 20 日在上海沪宁火车站遇刺，22 日去世。国民党内部对如何追责、是否动武出现分歧。
- 1913 年 4 月至 9 月｜善后大借款与二次革命。 北京政府未获新国会事先批准，便与五国银行团签下 2500 万英镑的借款合同。江西、广东、安徽三省都督相继被撤换。南北开战，讨袁一方落败。
- 1913 年 10 月至 1914 年 5 月｜国会停摆，旧约法被废止。 袁世凯当选正式大总统。国会的宪法起草委员会完成《天坛宪草》，随后国民党被解散，国民党议员被取消资格。1914 年 1 月，袁世凯下令解散国会。同年 5 月，新的《中华民国约法》公布。
- 1916 年至 1922 年｜恢复约法与护法运动。 袁世凯死后，黎元洪恢复《临时约法》，召集旧国会复会。此后，北京经历府院之争和张勋复辟，孙中山在南方发起护法。第二次护法失败后，孙中山逐渐转向分期建国。
- 1924 年至 1928 年｜从《建国大纲》到《训政纲领》。 孙中山公布《国民政府建国大纲》，写入军政、训政、宪政三个阶段。孙中山逝世后，国民党通过《国民政府组织法》和《训政纲领》，逐步确立党对政府的指导和监督关系。
关键人物
- 孙中山。1912 年在南京公布《临时约法》，后来在广州发起护法运动。1924 年公布《国民政府建国大纲》，把军政、训政、宪政写入建国程序。
- 袁世凯。清末掌握北洋军，民国成立后先后出任临时大总统和正式大总统。1914 年解散国会，并公布取代《临时约法》的新约法。
- 唐绍仪。南北议和时担任北方全权代表，民国首任国务总理。在王芝祥改任争议中拒绝副署委任状，随后辞职。
- 王芝祥。曾任广西副都督，后获举荐出任直隶都督。袁世凯拟改派他赴南京处理军队遣散，这项任命引发了总统与总理之间的副署争议。
- 陆征祥。职业外交官，接替唐绍仪出任国务总理。他提出的组阁名单遭临时参议院否决，任内又面临弹劾。
- 宋教仁。国民党代理理事长，主持首届国会竞选，希望借国民党在议会中的优势组建政党内阁。1913 年在上海沪宁火车站遇刺身亡。
- 黄兴。同盟会领导人之一。宋教仁遇刺后，他主张优先通过司法和国会追责，后来参加了讨袁行动。
- 应桂馨、洪述祖、赵秉钧。应桂馨参与策划刺杀，内务部秘书洪述祖后来以教唆杀人被判死刑。时任国务总理赵秉钧经检方传唤未到案，他与袁世凯是否授意刺杀，至今仍有争议。
- 李烈钧、胡汉民、柏文蔚。三人分别是江西、广东、安徽都督，1913 年先后被袁世凯免职。李烈钧随后在江西湖口宣布讨袁，二次革命由此爆发。
- 黎元洪。袁世凯死后继任总统，于 1916 年恢复《临时约法》，并召集第一届国会复会。
法律文件
- 《中华民国临时约法》。第 2 条规定主权属于国民全体。第 19 条第 4 项涉及公债和国库负担，第 34、45 条分别涉及国务员任命和副署，第 54 条规定正式宪法施行前约法的效力。 孙中山故居纪念馆转录本
- 《天坛宪草》。第 81、82 条涉及国务员对众议院负责、总统命令的副署，以及众议院作出不信任决议后的处理。 草案全文
- 1914 年《中华民国约法》。第 14 条规定大总统总揽统治权，第 39 条规定设国务卿赞襄，第 68 条废止 1912 年《临时约法》。 《政府公报》转录本
- 《国民政府建国大纲》。第 5 条列出军政、训政和宪政三个时期，后续条文说明县自治和进入宪政的条件。 大纲全文
- 1925 年《中华民国国民政府组织法》。第 1 条规定国民政府受中国国民党指导和监督。 组织法全文
- 《训政纲领》。第 1、2 条规定训政时期由国民党全国代表大会代表国民大会、领导国民行使政权，闭会期间由中央执行委员会执行。第 4、5 条分别规定国民政府的治权和党的政治会议对重大国务的指导监督。 纲领全文